Apelação/Remessa Necessária Nº 0012942-14.2015.4.01.3803/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS (RELATOR):
Cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos pela Universidade Federal de Uberlândia - UFU e por A. F. V. contra a sentença proferida pelo Juiz Federal da 1ª Vara da Subseção Judiciária de Uberlândia - MG, que julgou parcialmente procedente o pedido formulado na inicial deste Mandado de Segurança.
Ao julgar o mérito, o magistrado de origem confirmou a liminar e concedeu parcialmente a segurança. Reconheceu a legitimidade da reestruturação promovida pela Lei nº 11.344/2006, com a introdução da classe de Professor Associado como parâmetro imediatamente anterior à de Professor Titular, bem como a exclusão das gratificações GEMAS e RT do cálculo da vantagem, devendo ser mantida apenas a diferença entre vencimentos básicos, resguardada a irredutibilidade nominal por meio de VPNI. Por outro lado, acolheu a pretensão do impetrante de não devolver os valores já pagos, reputando indevida a reposição ao erário diante do recebimento de boa-fé.
A Universidade Federal de Uberlândia - UFU interpôs recurso de apelação arguindo, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva e a de suas autoridades, sustentando que o ato de revisão decorreu de determinação cogente da Controladoria-Geral da União. No mérito, alegou a ausência de boa-fé do autor e o dever de restituição ao erário de todos os valores indevidamente recebidos.
Por sua vez, o impetrante, A. F. V., apelou sustentando a ocorrência da decadência do direito de revisão pela Administração Pública, sob o fundamento de que os valores foram implantados sob a sistemática anterior há mais de cinco anos. Defendeu ainda que a Orientação Normativa nº 11/2010 não poderia restringir o conceito legal de remuneração trazido pelo artigo 41 da Lei nº 8.112/1990.
Foram apresentadas contrarrazões pelas partes.
O Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento e desprovimento da remessa necessária e de ambos os recursos de apelação.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos e requisitos de sua admissibilidade, conhece-se da remessa necessária e das apelações.
1. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UFU
A Universidade Federal de Uberlândia - UFU suscita em seu recurso de apelação preliminar de ilegitimidade passiva ad causam, ao argumento de que o Reitor da instituição atuou como mero executor de determinação imperativa expedida pela Controladoria-Geral da União.
Sem razão a autarquia federal.
As universidades federais, instituídas sob a forma de autarquias ou fundações públicas, dispõem de personalidade jurídica própria, patrimônio autônomo e, fundamentalmente, autonomia administrativa, financeira e de gestão de pessoal, conforme preceitua o artigo 207 da Constituição Federal.
O Reitor da Universidade Federal de Uberlândia, na qualidade de dirigente máximo e ordenador de despesas da instituição, detém a competência exclusiva para gerir a folha de pagamentos e implementar diretamente qualquer alteração funcional ou financeira nos proventos dos servidores públicos vinculados à entidade. Embora a auditoria da Controladoria-Geral da União tenha expedido recomendação de adequação dos pagamentos, cabe à própria universidade a análise da conformidade jurídica e a efetiva execução material do ato de revisão de proventos, o que atrai a sua legitimidade para figurar no polo passivo da presente ação mandamental.
Nesse sentido, a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal Regional Federal da 1ª Região orienta que os reitores das universidades federais possuem legitimidade passiva para responder pelas discussões que envolvam a legalidade de parcelas remuneratórias ou proventos de seus servidores, sendo o órgão central do SIAPE mero processador dos dados cadastrais enviados pela respectiva entidade de origem.
Assim, afasta-se a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada.
2. PREJUDICIAL DE DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA
O impetrante reitera em suas razões de apelação a ocorrência de decadência administrativa, sob o argumento de que a sistemática de cálculo que incluiu gratificações na base da vantagem do artigo 192, inciso II, da Lei nº 8.112/1990 foi instituída em fevereiro de 2009, de sorte que a notificação ocorrida em julho de 2015 teria superado o prazo decadencial de cinco anos previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/1999.
A prejudicial não merece prosperar.
O direito da Administração Pública de anular ou revisar os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários está sujeito ao prazo decadencial de cinco anos, conforme estabelece o caput do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Ocorre que, no caso de pagamento de vantagens financeiras de trato sucessivo e contínuo promovidas de forma inadequada pela Administração, a contagem do prazo decadencial quinquenal deve tomar por base o momento em que a irregularidade concreta se manifestou na folha de pagamento do servidor.
No caso examinado, a reestruturação da carreira docente operada pela Lei nº 11.344/2006 introduziu a classe de Professor Associado como intermediária entre a classe de Professor Adjunto e a classe de Professor Titular. O erro na aplicação das tabelas remuneratórias e a ausência de correção dos parâmetros de pagamento da vantagem do artigo 192, inciso II, após a nova estruturação, consolidaram-se a partir de novembro de 2010, conforme apontado de forma expressa no Relatório de Auditoria nº 201409843 da Controladoria-Geral da União.
Considerando que os pagamentos efetuados em desacordo com as tabelas legais tiveram início em novembro de 2010, e que o impetrante foi devidamente notificado pela Diretoria de Administração de Pessoal da UFU sobre a revisão administrativa no dia 28 de julho de 2015, verifica-se que não decorreu o prazo de cinco anos entre o início da desconformidade financeira e o ato de insurgência da autarquia federal, que interrompeu o fluxo decadencial.
Assim, o direito da Administração de proceder ao recálculo e à regularização dos proventos não foi fulminado pela decadência, mantendo-se hígido o poder-dever de autotutela administrativa no período examinado.
Por conseguinte, rejeita-se a prejudicial de decadência.
3. MÉRITO
3.1. SISTEMÁTICA DE CÁLCULO DA VANTAGEM DO ARTIGO 192, INCISO II, DA LEI Nº 8.112/1990
No mérito, insurge-se o impetrante contra o recálculo de seus proventos de inatividade, sustentando possuir direito adquirido à sistemática de cálculo anterior da vantagem do artigo 192, inciso II, da Lei nº 8.112/1990, a qual computava gratificações destinadas aos servidores da ativa, tais como a Gratificação Específica do Magistério Superior - GEMAS e a Retribuição por Titulação - RT.
A pretensão do servidor aposentado de manter o cálculo anterior não encontra amparo no ordenamento jurídico nem na jurisprudência pátria.
A redação original do artigo 192 da Lei nº 8.112/1990 assegurava ao servidor que contasse tempo para aposentadoria integral o direito de inativar-se com a remuneração da classe imediatamente superior ou, se no topo da carreira, com os proventos acrescidos da diferença entre esta e a classe imediatamente anterior.
Com o advento da Medida Provisória nº 295/2006, convertida na Lei nº 11.344/2006, a carreira do Magistério Superior foi reestruturada de forma ampla, criando-se a classe de Professor Associado, que passou a se situar imediatamente abaixo da classe de Professor Titular (topo da carreira, na qual o autor se aposentou). Diante disso, o parâmetro de cálculo da diferença garantida pelo inciso II do artigo 192 passou a ser a diferença entre o padrão de Professor Titular e o de Professor Associado, e não mais o de Professor Adjunto.
O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça firmaram entendimento pacífico no sentido de que o servidor público não possui direito adquirido a regime jurídico de composição de vencimentos ou proventos, tampouco à imutabilidade de fórmulas de cálculo de vantagens, desde que respeitado o princípio da irredutibilidade nominal de sua remuneração global.
Nesse sentido é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ART. 192, I E II, DA LEI 8.112/1990. LEI 11.344/2006. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO OU FORMA DE CÁLCULO DE RENDIMENTOS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.
1. A decisão agravada reformou acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que determinou que a União pague a vantagem prevista no art. 192, I e II, da Lei 8.112/1990 com base na remuneração do padrão de classe imediatamente inferior ou superior, conforme o caso, àquela em que o agravante encontrava-se posicionado no momento da aposentadoria, independentemente de leis subsequentes - como o fez a Lei 11.344/2006 - criarem padrões de classe intermediário.
2. A parte aduz que, "ao obter o benefício previsto no art. 192 da Lei nº 8.112/90, mediante o atendimento de seus requisitos, o agravante adquiriu o direito à incorporação desse benefício", de maneira que "tal incorporação não pode ser modificada por tratamento jurídico posterior". Afirma ainda que "a alteração da forma de cálculo da vantagem do art. 192 do RJU, decorrente da criação de classe de Professor Associado, trouxe evidente redução dos valores auferidos pelo ora agravante". Por fim, alega que a decisão feriu os princípios constitucionais da isonomia, paridade, segurança jurídica e razoabilidade.
3. Não há direito adquirido a regime jurídico, sendo certo que a inclusão de nova classe remuneratória após a aposentadoria do servidor deve ser considerada para fins de cálculo da vantagem prevista no art. 192 da Lei 8.112/1990. Nessa direção: AgInt no RMS 53.707/DF, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 26.3.2021; AgInt no REsp 1.415.654/PR, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, 22.9.2020; AgInt no REsp 1.847.175/DF, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 14.5.2020.
4. Por outro lado, não há que se falar em maltrato da garantia da irredutibilidade remuneratória, uma vez que ela foi assegurada pelo art. 41 da Lei 11.344/2006. Nessa linha, a jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de não haver impedimento de que a Administração promova alterações na composição dos vencimentos dos seus servidores, retirando vantagens, gratificações e reajustes, absorvendo-as em outras parcelas, ou, ainda, modificando a forma de cálculo de determinada rubrica, desde que não acarrete decesso do valor remuneratório nominal. Nesse sentido: AgRg no REsp 1473435/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 13.4.2015.
5. Por fim, não deve ser conhecida a alegação de violação dos princípios constitucionais da isonomia, paridade, segurança jurídica e razoabilidade, possuindo o STJ entendimento consolidado quanto à "impossibilidade de análise de ofensa a dispositivos e princípios constitucionais em sede de recurso especial, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal no âmbito do recurso extraordinário" (AgInt no AREsp 1.861.098/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17.12.2021) 6. Agravo Interno não provido.
(AgInt nos EDcl nos EDcl no REsp n. 1.932.852/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/6/2023, DJe de 27/6/2023.) (destacou-se)
No mesmo sentido, colaciona-se recente julgado do TRF6:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA. LEGITIMIDADE PASSIVA. VANTAGEM DO ART. 192, II, DA LEI 8.112/90. REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA DO MAGISTÉRIO SUPERIOR. LEI Nº 11.344/2006. DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. INEXISTÊNCIA. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. MANUTENÇÃO DA DIFERENÇA COMO VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO. BOA-FÉ. IMPOSSIBILIDADE. FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM. APLICABILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DESPROVIDAS. I. CASO EM EXAME Mandado de segurança impetrado por servidora aposentada da Universidade Federal de Uberlândia para impedir a redução de seus proventos e a devolução de valores recebidos a título da vantagem prevista no art. 192, II, da Lei nº 8.112/90, após a reestruturação da carreira do Magistério Superior promovida pela Lei nº 11.344/2006. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a alteração do enquadramento funcional do Magistério Superior promovida pela Lei nº 11.344/2006 autoriza a redução da vantagem prevista no art. 192, II, da Lei nº 8.112/90; e (ii) estabelecer se os valores recebidos pela impetrante devem ser restituídos ao erário, diante do caráter alimentar da verba e da boa-fé da servidora. III. RAZÕES DE DECIDIR A Administração Pública pode modificar o regime jurídico dos servidores, desde que preservada a irredutibilidade dos vencimentos, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal. A reestruturação da carreira do Magistério Superior pela Lei nº 11.344/2006, com a criação da classe de Professor Associado, não caracteriza redução salarial, pois a diferença deve ser mantida como vantagem pessoal nominalmente identificada. A reposição ao erário de valores recebidos de boa-fé pelo servidor público é indevida, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, em razão do caráter alimentar da verba e da ausência de má-fé da beneficiária. A Universidade Federal de Uberlândia possui legitimidade para figurar no polo passivo da demanda, pois detém autonomia administrativa e gerencia a folha de pagamento dos servidores. IV. DISPOSITIVO E TESE Remessa necessária e apelação desprovidas. Tese de julgamento: A reestruturação da carreira do Magistério Superior pela Lei nº 11.344/2006 não viola o princípio da irredutibilidade de vencimentos, desde que eventual diferença seja paga como vantagem pessoal nominalmente identificada. A devolução de valores recebidos por servidor público de boa-fé é indevida, quando decorrente de erro administrativo na aplicação de norma. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.112/90, art. 192, II; Lei nº 11.344/2006, art. 41; Lei nº 9.784/99, art. 54. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 563.965/RN; STJ, Tema 531 (recursos repetitivos); STJ, AgInt no REsp 1.932.852/SC, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJE 27/06/2023; STJ, AgRg no REsp 1.254.902/ES, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJE 10/05/2012. (TRF6, APELAÇÃO CÍVEL Nº 0011707-12.2015.4.01.3803, 1ª Turma Suplementar, Juiz Federal BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 29/04/2025) (destacou-se)
Outrossim, no que pertine à base de cálculo da vantagem, a Orientação Normativa SRH/MPOG nº 11/2010 restabeleceu a diretriz de que a "remuneração do padrão/classe" para fins de cálculo das vantagens previstas no artigo 192 da Lei nº 8.112/1990 deve ser compreendida estritamente como o vencimento básico fixado em lei, excluindo-se as gratificações da ativa.
O Superior Tribunal de Justiça possui orientação consolidada sobre o tema, reafirmando que o acréscimo de que trata o artigo 192, inciso II, da Lei nº 8.112/1990 deve tomar por base de incidência a diferença entre o vencimento básico das duas classes de referência, extirpados os demais adicionais e vantagens pecuniárias de caráter pessoal ou temporário.
A exclusão da GEMAS e da RT da referida base de cálculo reveste-se, portanto, de plena legalidade, uma vez que tais verbas constituem gratificações com regras de concessão próprias e não se confundem com o vencimento básico que define os padrões das classes da carreira de magistério.
Por oportuno, cumpre destacar que a reestruturação da carreira e o recálculo dos proventos não podem resultar em decesso da remuneração nominal global do aposentado. Desse modo, andou bem o magistrado de primeiro grau ao determinar que, caso a aplicação da nova sistemática de cálculo implique redução no valor nominal dos proventos do impetrante, a diferença apurada deverá ser integralmente paga sob a rubrica de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI, em estrita obediência ao artigo 41, § 1º, da Lei nº 11.344/2006.
Dessa forma, a manutenção do recálculo da vantagem do artigo 192, inciso II, nos termos fixados na sentença de origem, é medida de direito que se impõe.
3.2. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO E BOA-FÉ
No que diz respeito à insurreição recursal da Universidade Federal de Uberlândia - UFU, que defende a legitimidade da imposição de desconto em folha de pagamento para devolução dos valores pagos a maior a título da vantagem sob exame, o recurso da autarquia não comporta provimento.
O direito administrativo contemporâneo, norteado pelos princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança legítima e da boa-fé objetiva, impõe limites ao poder de autotutela da Administração Pública quando se trata da devolução de parcelas alimentares percebidas por servidores públicos.
No caso concreto, resta plenamente caracterizada a boa-fé objetiva do servidor inativo A. F. V.. O pagamento a maior decorreu de erro exclusivo da Universidade Federal de Uberlândia, que parametrizou a folha de pagamento de forma equivocada ao longo dos anos, sem que houvesse qualquer influência, interferência ou conduta dolosa por parte do beneficiário para a concessão ou manutenção da vantagem.
A matéria concernente à restituição de verbas remuneratórias pagas de forma indevida a servidores públicos foi amplamente debatida pelo Superior Tribunal de Justiça que, em sede de julgamento de recurso especial repetitivo, fixou a tese jurídica correspondente ao Tema 531:
TEMA REPETITIVO STJ Tema 531 (PRIMEIRA SEÇÃO) [DIREITO ADMINISTRATIVO]: Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público. — Paradigma: REsp 1244182/PB
Posteriormente, o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema Repetitivo 1.009 (REsp 1.769.209/AL), expandiu e detalhou a referida tese para abarcar os erros de cálculo ou de natureza operacional da Administração Pública, mantendo a irrepetibilidade das parcelas nos casos em que demonstrada a boa-fé objetiva do beneficiário e modulando os efeitos da nova orientação apenas para os processos distribuídos na primeira instância a partir da publicação do respectivo acórdão, ocorrida em 19/05/2021.
Considerando que o presente Mandado de Segurança foi impetrado e distribuído na origem em 26 de outubro de 2015, isto é, em momento muito anterior ao marco de modulação dos efeitos do Tema 1.009, aplica-se inteiramente a presunção de boa-fé e a tese da irrepetibilidade decorrente do Tema 531 do STJ.
O caráter alimentar das parcelas percebidas pelo impetrante, somado à legítima expectativa de que os valores creditados de forma contínua em seus contracheques pela própria autarquia pública eram corretos e definitivos, veda a imposição de reposição ao erário. Os descontos em folha pretendidos pela Administração são, portanto, indevidos, devendo ser mantida a segurança parcial concedida para obstar qualquer cobrança a este título.
4. ÔNUS SUCUMBENCIAIS
Tratando-se de mandado de segurança, não há condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei 12.016 e súmulas 105 do STJ e 512 do STF.
UFU isenta de custas por força de lei. Parte autora beneficiária da justiça gratuita.
5. DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO ao reexame necessário e às apelações da Universidade Federal de Uberlândia e da parte impetrante.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000467330v2 e do código CRC d0f0b3e6.
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Data e Hora: 22/06/2026, às 20:37:38