Apelação Cível Nº 1000889-46.2018.4.01.3813/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1000889-46.2018.4.01.3813/MG
RELATORA: Desembargadora Federal LUCIANA PINHEIRO COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo réu M. D. S. B. em face de sentença que julgou procedentes os pedidos para condená-lo pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 9º, I, art. 10, I e art. 11, caput, todos da Lei n° 8.429/1992, no exercício da função de médico perito do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, relacionados à concessão indevida de benefícios previdenciários mediante fraudes em perícias, recebimento de vantagem indevida para concessão de benefício, redirecionamento indevido de perícia, dentre outras condutas.
Sustenta, em síntese, a ausência de dolo em suas condutas, alegando inexistência de prova de má-fé ou de vínculo subjetivo com suposto esquema fraudulento, o que afastaria a responsabilidade por improbidade e impediria qualquer forma de responsabilização objetiva.
Afirma que não houve demonstração suficiente de enriquecimento ilícito ou de efetivo dano ao erário, e invoca a Lei nº 14.230/2021 para reforçar a exigência de dolo específico.
Subsidiariamente, requer a compensação das sanções aplicadas com aquelas eventualmente impostas em outras esferas, especialmente na ação penal correlata.
Contrarrazões apresentadas.
As partes e o MPF foram intimados para, querendo, apresentar manifestação sobre a aplicação das alterações introduzidas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021.
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento da apelação (Evento 19).
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade, conheço do recurso voluntário para dar-lhe parcial provimento.
Na origem, trata-se de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, pretendendo a condenação dos réus pela prática de atos de improbidade administrativa, haja vista a alegação de concessão fraudulenta de benefícios previdenciários por incapacidade, mediante irregularidades em perícias médicas (como simulações de exames, redirecionamento indevido de perícias e emissão de laudos incompatíveis com a realidade), buscando a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92, inclusive perda da função pública, suspensão de direitos políticos, multa civil e demais penalidades legais.
Relativamente ao apelante, a sentença (Evento 200 dos autos principais) julgou procedentes os pedidos para condená-lo pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 9º, I, art. 10, I e art. 11, caput, todos da Lei n° 8.429/1992, no exercício da função de médico perito do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, relacionados à concessão indevida de benefícios previdenciários mediante fraudes em perícias, recebimento de vantagem indevida para concessão de benefício, redirecionamento indevido de perícia, dentre outras condutas.
1. Do mérito
Inicialmente, importa frisar que a Lei de Improbidade Administrativa sofreu significativas modificações com a edição da Lei nº 14.230/2021, conferindo tratamento mais rigoroso para a caracterização do ato de improbidade administrativa.
Destaca-se que os atos de improbidade administrativa passaram a contemplar apenas as condutas dolosas (arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992), deixando de abranger a modalidade culposa. Trata-se de dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade (um especial fim de agir), não bastando a voluntariedade do agente (§2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992).
Conforme o julgado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no ARE 843989/PR (Repercussão Geral – Tema 1199), a nova Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.
O caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original, foi revogado pela Lei nº 14.230/2021, abolindo a hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos Princípios da Administração Pública, conforme discriminação exaustiva introduzida pela nova legislação. Além disso, os incisos I, II, IX e X do artigo 11 foram revogados.
Especificamente quanto ao ponto, segundo o Pleno do Supremo Tribunal Federal, “As alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 ao art. 11 da Lei 8.429/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado”, (STF, Tribunal Pleno, ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED / SP, Relator Ministro Luiz Fux, Redator do acórdão Ministro Gilmar Mendes, publicação 06/09/2023).
Ressalte-se que a atual redação do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, que trata do ato de improbidade de dano ao erário, explicitou a necessidade de demonstração do dolo, assim como da efetiva e comprovada perda patrimonial para sua configuração:
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
Quanto ao prejuízo efetivo à administração pública, o Superior Tribunal de Justiça havia consolidado o entendimento de que, em processos licitatórios, a ocorrência de irregularidades pode ensejar o chamado dano in re ipsa, isto é, um dano presumido que decorre da própria violação dos princípios e normas que regem a licitação, sem que seja necessário demonstrar, de forma individualizada, o prejuízo econômico efetivamente sofrido pela Administração Pública.
Porém, o próprio STJ já reconheceu que, em face das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 ao art. 10 da LIA, não há como admitir o ato improbo desacompanhado da efetiva perda patrimonial, ressaltando que a anterior construção jurisprudencial não pode prevalecer ante a expressa disposição legal em sentido contrário (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel. Ministro Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024).
No mesmo sentido, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região vem decidindo pela inaplicabilidade na espécie do dano presumido (dano in re ipsa), tendo em vista que o dano ao erário é requisito objetivo para configuração do tipo (AC 0013801-75.2015.4.01.3400, Quarta Turma, Rel. Desembargador Federal Marcos Augusto de Sousa, Pje 30/01/2025).
1.1. Do caso concreto
1.1.1. Da condenação pelo art. 10, I, da LIA
No que se refere à condenação imposta ao recorrente MILSON pela prática de atos de improbidade causadores de dano ao erário, nos termos do art. 10, I, da Lei nº 8.429/92, entendo que deve ser mantida, tendo em vista a existência de provas de que o recorrente participou diretamente da concessão indevida de benefícios previdenciários relacionados a segurados vinculados ao esquema fraudulento, dentre eles Luiz Eduardo de Paula Pacheco, Adilson Martins, José Valúcio dos Santos Sales, Geraldo Rosa de Jesus e Hermes Martins de Souza.
Denota-se que o conjunto probatório constante dos autos, devidamente examinado pelo juízo de origem, composto por elementos extraídos do PAD, provas emprestadas das ações penais correlatas e prova oral produzida em juízo, demonstrou de forma suficiente a atuação dolosa do réu na concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, mediante manipulação de perícias, redirecionamento indevido de exames médicos e homologação de laudos incompatíveis com a real situação clínica dos segurados.
Em relação a Luiz Eduardo de Paula Pacheco, a prova judicial foi particularmente contundente (Evento 165 dos autos principais), cuja oitiva em juízo corroborou diretamente os elementos já colhidos no PAD e nas investigações criminais, conforme consignado na sentença:
“Em audiência realizada neste feito, Luiz Eduardo confirmou os elementos apurados na seara administrativa/criminal, tendo afirmado que não conhece MILSON BRIGE e que realizou somente uma perícia com o Dr. Ruy Moreira. Disse, ainda, que pagou R$ 4.000,00 pelos “serviços” de Ismail e que este era muito humilde, claramente atuando como simples intermediário do esquema.
A ligação entre Ismail e MILSON é perceptível, uma vez aquele intermediário trabalhava na empresa de transporte Itapemirim, onde conheceu MILSON BRIGE, que lá também laborava como médico do trabalho. Não surpreende o fato de que Ismail também foi aposentado por invalidez por MILSON (ID 24868450 – pág. 34/35 – depoimento de Ismail à Polícia Federal). Destaque-se para o fato de Luiz Eduardo ter afirmado em audiência que sua ligação era exclusivamente com uma pessoa que trabalhava numa firma de ônibus.
Observa-se, com isso, que o ex-médico perito MILSON BRIGE atestou a invalidez permanente de Luiz Eduardo de Paula Pacheco mesmo sem ter examinado o beneficiário, o que é comprovado pelo extrato de pág. 2 do ID 24867988, que demonstra que MILSON teria realizado a perícia – que na prática nunca ocorreu.”
Portanto, enquanto o segurado Luiz Eduardo afirmou categoricamente que esteve apenas uma vez na agência e foi atendido por outro médico, os dados do sistema SABI registram uma segunda perícia técnica supostamente realizada e homologada pelo apelante MILSON, circunstância que evidencia a simulação do ato pericial e a inserção ideologicamente falsa de dados administrativos para viabilizar a concessão do benefício.
Os demais episódios analisados na sentença seguem o mesmo padrão de atuação, caracterizado pela cooptação de segurados por intermediários, direcionamento irregular das perícias ao apelante, homologação de benefícios sem suporte médico legítimo e consequente liberação indevida de recursos previdenciários.
A prova da ocorrência de perícias simuladas é irrefutável e decorre do cruzamento entre as declarações testemunhais e os registros extraídos dos sistemas internos da autarquia previdenciária.
O elemento subjetivo quanto ao dano ao erário revela-se na atuação dolosa e consciente do apelante, dirigida à concessão indevida de benefícios previdenciários mediante manipulação do procedimento pericial, com o propósito específico de viabilizar pagamentos ilícitos pela autarquia em favor de terceiros.
Ademais, o dano ao patrimônio público foi plenamente configurado no instante em que recursos da Previdência Social foram desembolsados para o pagamento de benefícios a segurados que comprovadamente não preenchiam os requisitos legais. O fato de o INSS ter logrado êxito em reaver as quantias pagas por meio de cobranças administrativas, quitação pelos segurados ou cessação dos benefícios não apaga a lesão ocorrida no momento da saída do numerário dos cofres públicos.
Nesse sentido, a exigência de perda patrimonial efetiva e comprovada, reforçada pela redação da Lei nº 14.230/2021, mostra-se plenamente satisfeita no caso concreto. Não se trata aqui de dano hipotético ou meramente presumido (in re ipsa), mas de dano real materializado em ordens de pagamento bancárias geradas a partir de perícias ideologicamente falsas e atos simulados pelo apelante.
A recuperação dos bens ou o ressarcimento posterior não faz desaparecer o ato de improbidade que gerou inicialmente o dano ao erário, servindo apenas para aferição da responsabilidade pela reparação integral do prejuízo (REsp n. 1.579.678/PE, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 25/4/2019, DJe de 4/6/2019).
Desse modo, permanecem íntegros os fundamentos que justificam a manutenção da condenação do apelante pela prática de atos de improbidade administrativa causadores de dano ao erário, nos termos do art. 10, I, da Lei nº 8.429/1992.
1.1.2. Da condenação pelo art. 9º, I, da LIA
Quanto à condenação pelo art. 9º, I, da Lei 8.429/1992, os elementos dos autos não demonstram, com o grau de certeza exigido, o efetivo enriquecimento ilícito do apelante.
Em que pese a demonstrada ligação entre o apelante e o grupo fraudador, os depoimentos de Luiz Eduardo de Paula Pacheco e de Cátia Aparecida Cardoso Alves Dos Santos (companheira do falecido segurado João Batista Ferreira) apontam que os pagamentos de R$4.000,00 foram realizados exclusivamente aos intermediários Ismail Gonçalves Teixeira e Jessi Fernandes (Sadam), respectivamente.
Depreende-se que a sentença fundamentou a condenação por enriquecimento ilícito no episódio específico do benefício concedido a João Batista (subitem 2.2.3. da decisão). Nesse caso, a prova indica apenas que houve entrega de R$ 4.000,00 ao intermediário Jessi Fernandes (“Sadam”), inexistindo comprovação de que qualquer valor tenha sido repassado diretamente a MILSON.
A conclusão da sentença baseou-se em inferências decorrentes da relação entre o apelante e os intermediários do esquema, mas não há prova documental, financeira ou testemunhal direta de recebimento de vantagem patrimonial pelo réu. Assim, os elementos constantes dos autos não bastam para caracterizar, de forma segura, o enriquecimento ilícito exigido pelo art. 9º, I, da LIA, cuja configuração demanda prova robusta do acréscimo patrimonial indevido.
1.1.3. Da condenação pelo art. 11, caput, da LIA
A sentença recorrida fundamentou a condenação do apelante também no artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/1992, por entender que as condutas imputadas ao réu constituíram ofensa aos princípios da Administração Pública, notadamente a moralidade e a legalidade.
No entanto, conforme já ressaltado em momento precedente, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, o art. 11 da Lei nº 8.429/1992 passou a conter rol taxativo das condutas configuradoras de improbidade administrativa por violação a princípios. A partir dessa modificação legislativa, não mais subsiste a cláusula geral que, sob a égide da redação anterior, permitia ao julgador enquadrar como ímprobas situações não expressamente descritas no dispositivo.
Dessa forma, a aplicação do art. 11 da LIA exige, necessariamente, a subsunção da conduta a uma das hipóteses tipificadas em seus incisos. Ocorre que as condutas imputadas ao réu não encontra previsão em nenhum deles.
Nesse contexto, diante da revogação expressa do texto anterior, da natureza taxativa do artigo 11 da LIA e da ausência de correlação com as atuais disposições do referido artigo, revela-se juridicamente impossível a condenação do réu com base nesse dispositivo, impondo-se o reconhecimento da atipicidade da conduta em relação ao referido artigo.
2. Das penalidades
Verifica-se que o recorrente foi condenado à:
“1.1) cinco atos de improbidade administrativa por prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, I, da Lei nº 8.429/92 e, com base no art. 12, II, do mesmo diploma, imponho-lhe as penalidades de: a) perda dos cargos/funções públicas de médico perito do INSS; b) suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos; c) pagamento de multa civil, para cada um dos cinco atos ímprobos, de duas vezes o valor do dano decorrente da concessão indevida dos benefícios, montante a ser apurado em sede de cumprimento de sentença; d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja, sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos;
1.2) um ato de improbidade administrativa que importou seu enriquecimento ilícito, nos termos do art. 9º, I, da Lei nº 8.492/92 e, com base no art. 12, I, do mesmo diploma, imponho-lhe a penalidade de perda do valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) ilicitamente acrescidos a seu patrimônio, pagos por João Batista Ferreira;
1.3) um ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, nos termos do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92 e, com base no art. 12, III, do mesmo diploma, imponho-lhe a penalidade de multa civil de 3 (três) vezes da última remuneração integral percebida pelo réu no INSS.”
Em face do exposto nos subitens anteriores deste voto, a sentença deve ser parcialmente reformada para absolver o apelante quanto às imputações de enriquecimento ilícito (artigo 9º, inciso I) e de ato atentatório aos princípios da administração pública (artigo 11), por insuficiência de provas e atipicidade superveniente, respectivamente. Logo, devem ser excluídas as penalidades de perda de valores (R$ 4.000,00) e de multa civil equivalente a 03 (três) vezes a remuneração (subitens 1.2 e 1.3 acima transcritos).
No tocante às sanções aplicadas em razão da condenação pelo art. 10, I, da Lei 8.429/1992, impõe-se a readequação da decisão aos parâmetros introduzidos pela Lei 14.230/2021, bem como aos princípios da proporcionalidade e da individualização da pena.
No caso, mostra-se adequada a manutenção da penalidade de perda dos cargos/funções públicas exercidos pelo réu junto ao INSS, considerando a gravidade concreta das condutas reconhecidas na sentença, diretamente relacionadas ao exercício da função pública de médico perito previdenciário e ao desvirtuamento das atribuições inerentes ao cargo.
Também deve subsistir a condenação ao pagamento de multa civil, porém com adequação ao atual limite legal previsto no art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992. Isso porque a redação vigente passou a prever multa civil equivalente ao valor do dano, não mais admitindo a fixação em patamar correspondente ao dobro do prejuízo. Assim, a penalidade pecuniária deve ser redimensionada para corresponder ao total do dano causado pelas concessões indevidas que, conforme reconhecido na sentença, ocasionaram prejuízo ao erário em relação aos benefícios concedidos a Luiz Eduardo de Paula Pacheco, Adilson Martins, José Valúcio dos Santos Sales, Geraldo Rosa de Jesus e Hermes Martins de Souza.
Por outro lado, mostra-se desproporcional a manutenção da suspensão dos direitos políticos, bem como da proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios. As referidas penalidades não guardam relação direta com a natureza funcional dos atos praticados, relacionados exclusivamente ao exercício do cargo de médico perito do INSS, revelando-se inadequadas e excessivas no caso concreto, sobretudo diante da suficiência das sanções de perda da função pública e multa civil para reprovação e prevenção das condutas reconhecidas.
Portanto, a condenação pelo art. 10, I, da LIA, deve ser parcialmente reformada para: (a) manter a perda dos cargos/funções públicas; (b) manter a multa civil, limitada ao valor total do dano efetivamente apurado; e (c) afastar as penalidades de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios.
Por fim, quanto ao pleito de compensação de sanções, assiste razão à defesa, visto que o regime jurídico introduzido pela Lei nº 14.230/2021, em seu artigo 21, § 5º, determinou expressamente que as sanções eventualmente aplicadas em outras esferas devem ser compensadas com as sanções aplicadas nos termos da Lei de Improbidade Administrativa.
Assim, eventuais sanções pecuniárias de mesma natureza eventualmente suportadas pelo apelante nas esferas administrativa ou penal, relativamente aos mesmos fatos ora examinados, deverão ser compensadas na fase de cumprimento de sentença, a fim de evitar bis in idem.
Dispositivo
Apelação interposta por M. D. S. B. parcialmente provida para:
a) afastar a condenação pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 9º, I, da Lei nº 8.429/1992, bem como a respectiva penalidade de perda do valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) supostamente acrescidos ilicitamente ao patrimônio do réu, por insuficiência de prova quanto ao efetivo enriquecimento ilícito;
b) afastar a condenação pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992, em razão da superveniente atipicidade da conduta diante da redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, excluindo-se, por conseguinte, a penalidade de multa civil equivalente a 03 (três) vezes a última remuneração percebida pelo réu no INSS;
c) readequar as penalidades impostas em razão da condenação pelo art. 10, I, da Lei nº 8.429/1992, para:
c.1) manter a perda dos cargos/funções públicas exercidos pelo réu junto ao INSS;
c.2) manter a multa civil, redimensionando-a para o valor correspondente ao total do dano causado pelas cinco concessões indevidas que, conforme reconhecido na sentença, ocasionaram prejuízo ao erário, nos termos da atual redação do art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992;
c.3) afastar as penalidades de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios;
c.4) determinar, com fundamento no artigo 21, § 5º, da Lei nº 8.429/1992, que eventuais sanções pecuniárias pagas pelo apelante em outras esferas (administrativa ou penal) pelos mesmos fatos sejam compensadas com a multa civil ora mantida.
Mantida, quanto aos demais aspectos, a sentença recorrida.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação do réu.
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