Apelação Cível Nº 0012074-36.2015.4.01.3803/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0012074-36.2015.4.01.3803/MG
RELATOR: Juiz Federal LUCIANO MENDONCA FONTOURA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por W. A. C. contra sentença do Juízo Federal da Subseção Judiciária de Uberlândia/MG, que julgou improcedente o pedido e denegou a segurança, ao fundamento de que não há direito adquirido a regime jurídico e de que é devida a restituição ao erário, diante da ausência dos requisitos que afastariam tal obrigação, especialmente a inexistência de dúvida plausível na interpretação da norma.
A sentença (EVENTO 43) reconhece que a reestruturação da carreira pela Lei n. 11.344/2006 alterou a forma de cálculo da vantagem do art. 192, II, da Lei n. 8.112/90 e afasta a alegação de decadência. Quanto à devolução, aplica o princípio do enriquecimento sem causa e os arts. 46 e 47 da Lei n. 8.112/90.
Nas razões de apelação (EVENTO 54), o apelante sustenta que não discute a redução da vantagem, mas apenas a impossibilidade de restituição dos valores recebidos de boa-fé. Argumenta que não contribuiu para o erro administrativo, que havia dúvida interpretativa reconhecida pela própria Administração e que a jurisprudência afasta a devolução de verbas alimentares recebidas de boa-fé. Alega, ainda, decisão ultra petita e requer a reforma da sentença para impedir a reposição ao erário.
Nas contrarrazões (EVENTO 61), a Universidade Federal de Uberlândia defende a manutenção da sentença pelos seus próprios fundamentos, sustentando a legalidade da restituição.
É o relatório.
VOTO
Presente os requisitos de admissibilidade conheço do recurso.
A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se à possibilidade de restituição dos valores pagos indevidamente pela Administração Pública, não havendo insurgência útil quanto à revisão da forma de cálculo da vantagem para o futuro.
O mandado de segurança, nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e da Lei nº 12.016/2009, destina-se à proteção de direito líquido e certo contra ato ilegal ou abusivo de autoridade. No caso concreto, a pretensão mandamental volta-se à declaração de inexigibilidade de reposição ao erário, sob o argumento de boa-fé no recebimento das parcelas.
No plano normativo, a controvérsia deve ser analisada à luz do art. 46 da Lei nº 8.112/90, que estabelece a obrigatoriedade de reposição ao erário dos valores recebidos indevidamente, bem como dos arts. 876, 884 e 885 do Código Civil, que consagram a vedação ao enriquecimento sem causa. Tais dispositivos devem ser interpretados em harmonia com os princípios da boa-fé e da segurança jurídica, conforme delineado pela jurisprudência dos tribunais superiores.
É certo que a jurisprudência evoluiu no sentido de admitir, em hipóteses excepcionais, a dispensa da devolução de valores recebidos de boa-fé por servidores públicos, especialmente quando decorrentes de erro exclusivo da Administração. Todavia, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 25.641, fixou parâmetros restritivos para a incidência dessa exceção, exigindo a presença concomitante de requisitos, dentre os quais se destaca a efetiva boa-fé do beneficiário.
No caso dos autos, não se verifica direito adquirido à manutenção da sistemática de cálculo da vantagem, sendo pacífico o entendimento de que o servidor público não possui direito adquirido a regime jurídico, assegurada apenas a irredutibilidade nominal de vencimentos, o que não restou demonstrado como violado.
A questão central, portanto, reside na possibilidade de afastar a devolução dos valores percebidos.
Nesse ponto, impõe-se estabelecer distinção relevante entre os períodos anterior e posterior à notificação administrativa.
Até o momento em que o servidor é formalmente cientificado da irregularidade, é possível cogitar da presença de boa-fé subjetiva, fundada na presunção de legitimidade dos atos administrativos e na confiança legítima depositada na Administração. Todavia, essa presunção não subsiste indefinidamente.
Com efeito, a partir da notificação administrativa que informa de maneira clara a irregularidade no pagamento e a necessidade de sua correção, resta afastada a boa-fé subjetiva do beneficiário, que passa a ter ciência inequívoca da indevida percepção dos valores. Nessa circunstância, eventual manutenção do recebimento ou resistência à devolução não pode mais ser amparada pelo princípio da boa-fé.
Tal compreensão alinha-se à orientação do Supremo Tribunal Federal no MS 25.641, no sentido de que a dispensa de restituição exige, dentre outros requisitos, a presença de boa-fé e de dúvida plausível na interpretação da norma. Uma vez cientificado o servidor da irregularidade, não mais subsiste dúvida razoável quanto à indevida percepção das parcelas.
Ademais, a manutenção de valores indevidos após a ciência inequívoca da irregularidade implicaria afronta direta ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, positivado no art. 884 do Código Civil, bem como esvaziaria a eficácia do art. 46 da Lei nº 8.112/90.
Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. UNIVERSIDADE FEDERAL . FUNÇÃO COMISSIONADA INCORPORADA. PORTARIA MEC 474/87. GRATIFICAÇÃO DE ESTÍMULO À DOCÊNCIA - GED. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI . LEGITIMIDADE PASSIVA. DECADÊNCIA. COISA JULGADA. DEVOLUÇÃO DE VALORES . PARCIAL PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME Apelações cíveis interpostas pela Universidade Federal de Viçosa - UFV e pela União contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido de servidor público federal para: (i) garantir o pagamento da Função Comissionada (FC-3) incorporada com base na Portaria MEC nº 474/1987, sem as alterações promovidas pelo Acórdão TCU nº 2.317/2007; (ii) manter a inclusão da Gratificação de Estímulo à Docência (GED) na base de cálculo da FC-3 incorporada, afastando os efeitos do Acórdão TCU nº 1 .945/2009; (iii) cessar os descontos efetuados e determinar a devolução das quantias já debitadas. A UFV alegou ilegitimidade, inexistência de direito adquirido a regime jurídico e requereu, subsidiariamente, a conversão dos valores em VPNI e a isenção do dever de devolução. A União sustentou sua ilegitimidade passiva. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há cinco questões em discussão: (i) definir se a União e a Universidade Federal de Viçosa possuem legitimidade passiva para figurar no polo passivo da demanda; (ii) verificar se houve afronta à coisa julgada em virtude da revisão do valor da FC-3 incorporada; (iii) analisar a legalidade da revisão da base de cálculo da VPNI, especialmente no tocante à inclusão da GED; (iv) avaliar a ocorrência de decadência administrativa; e (v) determinar a obrigatoriedade de devolução dos valores pagos indevidamente ao servidor. III. RAZÕES DE DECIDIR A Universidade Federal de Viçosa possui legitimidade passiva por ser a entidade à qual o servidor está funcionalmente vinculado, detendo competência para praticar atos administrativos de natureza remuneratória. A União, por outro lado, é parte ilegítima, pois não praticou o ato impugnado, razão pela qual o feito deve ser extinto em relação a ela sem resolução de mérito .A revisão promovida pelo TCU não viola a coisa julgada, uma vez que decisões anteriores não asseguraram a manutenção dos critérios de cálculo com base permanente na Portaria MEC nº 474/1987, tampouco garantiram a inclusão da GED como componente da base de cálculo da FC-3 incorporada.A transformação da função comissionada em VPNI sujeita-se à nova disciplina remuneratória, sendo legítima a desvinculação da GED e sua exclusão da base de cálculo, em consonância com os precedentes do STJ que vedam o bis in idem e negam direito adquirido à forma anterior de composição da remuneração.Não se consumou a decadência, pois a reestruturação da carreira pela Lei nº 11.344/2006 autorizou a revisão do ato administrativo, iniciada com a notificação válida do servidor em 2010, dentro do prazo quinquenal fixado pela jurisprudência do STJ (Tema 124) .A restituição dos valores descontados deve ser limitada às parcelas recebidas antes da ciência inequívoca do servidor sobre a irregularidade (agosto de 2010), marco a partir do qual não subsiste a presunção de boa-fé. Os valores pagos até então devem ser devolvidos ao autor, com correção e juros, facultada à UFV a compensação com eventuais parcelas indevidas após essa data.Os honorários advocatícios foram fixados em 10% do valor da causa para cada parte, com compensação entre autor e UFV em razão da sucumbência recíproca, e condenação exclusiva do autor ao pagamento dos honorários da União. IV . DISPOSITIVO E TESE Recurso da União provido. Recurso da UFV parcialmente provido. Tese de julgamento: A universidade à qual o servidor está vinculado possui legitimidade passiva para responder por ato administrativo de natureza remuneratória, mesmo que baseado em orientação do TCU.A União é parte ilegítima quando não pratica o ato impugnado e nenhuma obrigação lhe pode ser imputada .A revisão de FC-3 incorporada, com exclusão da GED da base de cálculo, não afronta coisa julgada quando esta não garantiu expressamente a manutenção dos critérios antigos de reajuste.A alteração legislativa que reestrutura carreira autoriza a revisão de vantagens incorporadas, não se operando a decadência se respeitado o prazo de cinco anos da notificação.A devolução de valores indevidamente recebidos somente é exigível a partir da ciência inequívoca do servidor sobre a irregularidade, vedada a restituição de parcelas anteriores a esse marco por força da boa-fé objetiva. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art . 37, caput; Lei nº 8.112/1990, art. 193; Lei nº 9.527/1997, art . 15, § 1º; Lei nº 9.678/1998, art. 6º; CPC/1973, art. 21 . Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 24 e Tema 138; STJ, Tema 531; STJ, Rcl 17.545/PI, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 21/09/2016; STJ, AgInt no REsp 1 .633.972/RJ, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 04/11/2021; STJ, EDcl no AREsp 136 .163/BA, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 21/05/2014; STJ, AgInt no RMS 41.972/CE, Rel . Min. Regina Helena Costa, DJe 20/06/2017. (TRF-6 - AC: 00002413520124013800 MG, Relator.: FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA, Data de Julgamento: 23/03/2026, 1ª Turma Suplementar, Data de Publicação: 26/03/2026)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. TEMAS 666 E 897/STF . PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INCIDÊNCIA. RECEBIMENTO INDEVIDO POR ERRO DA ADMINISTRAÇÃO. IRREPETIBILIDADE DOS VALORES PERCEBIDOS . TEMAS REPETITIVOS 531 E 1009/STJ. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1 . As ações de ressarcimento ao Erário são imprescritíveis tão somente nos casos de atos dolosos de improbidade administrativa e ilícitos penais. O direito ao ressarcimento é prescritível nos demais casos, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento dos Temas 666 e 897. Diante da ausência de disposição legal específica relativa a danos ao Erário, por simetria, aplica-se o prazo quinquenal previsto no Decreto n. 20 .910/1932. Precedentes. 2.1 - O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531 firmou o entendimento de que: "Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público ." (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012) . 2.2 - No julgamento do Tema Repetitivo 1009, a Corte Cidadã fixou a seguinte tese: "Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido." (REsp n. 1 .769.306/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/3/2021, DJe de 19/5/2021). 2.3 . Foi definida modulação dos efeitos, a fim de que a tese firmada no julgamento do Tema 1009 atingisse apenas os processos distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação do acórdão, ou seja, a partir de 19.05.2021. 2 .4. É indevida a cobrança dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores até a data da notificação pela Administração, eis que a ciência da ilegalidade dos pagamentos afasta a presunção de boa-fé e de definitividade dos pagamentos (STF, MS 26980 AgR, Relator (a): Teori Zavascki, Segunda Turma, julgado em 22/04/2014). 2.5 . A restituição dos valores eventualmente já descontados pela Administração, a título de restituição ao erário, configura decorrência lógica do reconhecimento da ilegitimidade do desconto". (AgInt no REsp n. 2.046 .813/AP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 31/8/2023, REsp n. 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019; REsp n . 1.707.241/DF (relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 6/9/2018, DJe de 18/9/2018). 2 .6. Caso dos autos: A ação foi ajuizada no ano de 2020, antes de 19.05.2021 . Demais disso, a Administração não comprova ter havido má-fé da parte autora no recebimento indevido, que decorreu de erro operacional da Administração. Desse modo, não é cabível a cobrança/reposição ao erário dos valores percebidos pela parte autora. 3. Conclusão: Apelação da União desprovida . Sentença mantida. (TRF-6 - AC: 10013378420204013801 MG, Relator.: DIOGO SOUZA SANTA CECILIA, Data de Julgamento: 16/06/2025, 2ª Turma Suplementar, Data de Publicação: 18/06/2025)
Nesse contexto, ainda que se admita, em tese, a proteção da boa-fé em relação a valores pretéritos recebidos sem ciência da irregularidade, tal fundamento não se sustenta quanto aos valores cuja devolução foi regularmente exigida após a notificação administrativa, momento em que o servidor passa a ter pleno conhecimento da ilegalidade do pagamento.
No caso concreto, a Administração Pública procedeu à notificação do impetrante, informando-lhe acerca da irregularidade e da necessidade de reposição ao erário, observando, ademais, o devido processo administrativo. A partir de então, não há como reconhecer a subsistência da boa-fé apta a afastar a restituição.
Dessa forma, não se verifica ilegalidade ou abuso de poder no ato impugnado, mas sim o exercício regular do dever-poder de autotutela da Administração, voltado à recomposição do erário.
Por fim, não prospera a alegação de violação aos princípios da segurança jurídica, do direito adquirido ou da natureza alimentar das verbas, uma vez que tais fundamentos não têm o condão de afastar, nas circunstâncias delineadas, a incidência das normas que impõem a restituição de valores indevidamente percebidos, especialmente após a ciência inequívoca da irregularidade.
Diante desse cenário, a sentença recorrida deve ser mantida em sua integralidade.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos. Honorários incabíveis.
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