Apelação/Remessa Necessária Nº 0005780-70.2012.4.01.3803/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta pela Universidade Federal de Uberlândia – UFU contra sentença que, nos autos de ação ordinária, julgou procedentes os pedidos para declarar a nulidade das notificações administrativas que determinaram a supressão da vantagem denominada “opção de função – aposentado” (rubrica 00173), reconhecendo a decadência do direito da Administração de revisar o ato concessório, bem como para determinar a manutenção da referida parcela nos proventos dos autores e a restituição dos valores descontados após o ajuizamento da ação (Evento 7, fls. 139/159).
Em suas razões recursais, a UFU sustenta, preliminarmente, a ocorrência de prescrição das parcelas anteriores ao ajuizamento da ação, defendendo a aplicação da prescrição bienal ou, subsidiariamente, quinquenal. No mérito, alega a inexistência de decadência administrativa, ao argumento de que o ato de aposentadoria constitui ato complexo, sujeito ao controle do Tribunal de Contas da União, bem como que houve impugnação tempestiva do ato por meio de orientações e auditorias do Ministério do Planejamento, aptas a impedir o decurso do prazo decadencial. Sustenta, ainda, a legalidade da revisão administrativa, a impossibilidade de cumulação da vantagem com quintos/décimos, a obrigatoriedade de restituição dos valores recebidos indevidamente, a impossibilidade de pagamento de retroativos e a inaplicabilidade dos critérios de atualização fixados na sentença, requerendo, ao final, a reforma integral do julgado (Evento 7, fls. 162/180).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
Conheço da remessa necessária e apelação interposta, uma vez que se encontram presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade.
Preliminar
O pedido de habilitação dos sucessores dos autores falecidos deverá ser analisado pelo juízo de primeiro grau em momento oportuno, não se mostrando necessário seu exame na atual fase processual.
Prescrição (bienal e quinquenal)
Afasta-se, de plano, a alegação de prescrição bienal, por inaplicável às relações de trato sucessivo envolvendo verbas remuneratórias de servidor público, às quais incide o prazo quinquenal previsto no Decreto nº 20.910/32, nos termos da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (Súmula 85).
No caso, não há parcelas atingidas pela prescrição quinquenal, considerando que a ação foi proposta em prazo inferior a cinco anos contados da supressão administrativa da vantagem.
Mérito recursal
A Administração Pública, pelo princípio da autotutela administrativa, tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, podendo ainda revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
Neste sentido o Enunciado de Súmula nº 473 do STF e os artigos 53 da Lei nº 9.784/99 e 114 da Lei nº 8.112/90:
Súmula 474 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (Lei nº 9.784/99)
Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. (Lei nº 8.112/90)
O referido princípio confere à administração pública o poder-dever de controlar seus próprios atos, buscando a legalidade e o interesse público, condicionado, no entanto, à observância do prazo decadencial de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo, que no caso da Administração Pública Federal, é quinquenal, contado na forma disposta no artigo 54 da Lei 9784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999. Nesse sentido: “Tema 214/STJ - Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). (...)” (DJe de 2/8/2010).
Ainda, para fins de supressão ou redução de vantagem remuneratória, exige-se a instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal (Tema n. 138, STF: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”).
Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 e Tema 445-STF (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório.
Cumpre destacar que a hipótese dos autos não se enquadra na sistemática própria do controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União (Súmula Vinculante nº 3 e Tema 445 do STF), porquanto o ato impugnado não versa sobre a concessão originária do benefício, mas sobre revisão posterior da forma de cálculo de vantagem incorporada aos proventos.
Com efeito, trata-se de procedimento administrativo instaurado pela própria Universidade Federal de Uberlândia, em decorrência de auditoria realizada pelo Ministério do Planejamento, voltado à revisão de rubricas remuneratórias já incorporadas, o que configura típica hipótese de autotutela administrativa sujeita ao prazo decadencial.
No caso concreto, verifica-se que a sistemática de cálculo da vantagem foi fixada e mantida pela Administração desde junho de 2006, sem qualquer alteração, até que, apenas em novembro de 2011, os servidores foram notificados da pretensa irregularidade e da necessidade de adequação retroativa, conforme destacado em sentença.
Verifica-se, portanto, que entre a consolidação da vantagem (06/2006) e a revisão administrativa (11/2011) transcorreu lapso superior ao prazo quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, evidenciando a decadência do direito da Administração de revisar o ato.
Cumpre ressaltar, ainda, que não prospera o pretendido afastamento da decadência com fundamento no art. 54, § 2º, da Lei nº 9.784/99, porquanto as manifestações oriundas de auditoria do Ministério do Planejamento, nos anos de 2009/2010, não se qualificam como ato concreto de anulação ou invalidação do ato administrativo, mas tão somente como recomendações administrativas, destituídas de eficácia para interromper ou impedir a fluência do prazo decadencial.
Ademais, não há nos autos demonstração de que tais manifestações tenham sido formalmente comunicadas à parte interessada ou tenham resultado, à época, em efetiva revisão do ato, circunstância que afasta sua aptidão para caracterizar o exercício do direito de autotutela nos termos do referido dispositivo legal.
Nesse sentido, confira-se precedente desta Corte:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APELAÇÃO. AÇÃO ORDINÁRIA. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO (RUBRICA 00173 - OPÇÃO DE FUNÇÃO). ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO FEDERAL. REVISÃO DE PROVENTOS/PENSÃO POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI 9.784/99. APELAÇÃO DA UNIÃO FEDERAL PROVIDA. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA E REMESSA NECESSÁRIA PARCIALMENTE PROVIDAS. 1. Na origem, a presente demanda corresponde à ação ordinária pela qual os autores pretendem a manutenção em seus proventos/pensão da rubrica 00173, relativa à “Opção de Função”, prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94, bem como pleiteiam o pagamento dos respectivos valores desde a supressão da vantagem e, ainda, a devolução de eventuais quantias descontadas a título de reposição ao erário. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido inicial para determinar à UFU que se abstenha de cobrar a restituição ao erário dos valores recebidos pelos autores a esse título. 2. Assiste razão à UNIÃO FEDERAL em alegar a sua ilegitimidade passiva, visto que os apelados são servidores públicos federais vinculados à UFU, entidade dotada de personalidade jurídica própria, com autonomia financeira e administrativa e Procuradoria própria para responder em juízo sobre as questões relacionadas aos pagamentos dos salários e proventos/pensões de seus servidores. 3. No caso dos autos, não se aplica a tese firmada no Tema 445 (“Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”) (grifei), pois a supressão da verba incorporada aos proventos/pensão dos autores não decorreu da atuação do Tribunal de Contas da União, no exercício de controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, mas, sim, de revisão do ato de concessão de vantagem pela Administração, impondo-se a observância do prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/1999. Precedentes. 4. Na hipótese, caracterizou-se a decadência da Administração para rever o ato de concessão da vantagem, haja vista que houve o decurso de prazo superior a cinco anos entre a concessão, em junho de 2006, e a notificação dos servidores inativos sobre a ilegalidade do pagamento da referida parcela, em dezembro de 2011, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/1999. 5. Incabível o pedido formulado pelos autores para pagamento imediato e em única parcela das prestações retroativas, visto que os valores devidos pela Fazenda Pública, decorrentes de decisão judicial, submetem-se ao pagamento através de precatório ou requisição de pequeno valor, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. 6. Apelação da UNIÃO FEDERAL provida para acolher a preliminar de ilegitimidade passiva, julgando, em relação a ela, extinto o processo sem resolução do mérito. Apelação da UFU não provida. Apelação dos autores e remessa necessária parcialmente providas para declarar a decadência da Administração para rever o ato de concessão da rubrica 00173, relativa à “Opção de Função”, prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94 e, em reforma à sentença, julgar parcialmente procedente o pedido inicial para condenar a ré a manter nos proventos/pensão dos autores a rubrica 00173, relativa à “Opção de Função”, prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94, bem como condená-la ao pagamento das parcelas vencidas e não adimplidas da referida vantagem, além da devolução dos valores que, eventualmente, tenham sido deduzidos a título de reposição ao erário. 7. Inexistem parcelas pretéritas atingidas pela prescrição quinquenal, eis que a demanda foi proposta poucos meses após a notificação dos servidores sobre a decisão administrativa que considerou ilegal a percepção da parcela. 8. Os valores atrasados ficam sujeitos a juros de mora e correção monetária nos termos da versão atualizada do Manual de Cálculos da Justiça Federal, que já incorpora o julgamento do RE 870.947/SE (Tema 810 do STF), do REsp 1.495.146 (Tema 905 do STJ) e a EC 113, ou outra versão que a venha substituir. 9. Condenação da parte autora ao pagamento dos honorários advocatícios em favor da UNIÃO FEDERAL, correspondente à R$1.000,00 (mil reais), cuja exigibilidade encontra-se suspensa em face da concessão dos benefícios da justiça gratuita. 10. Configurada a sucumbência majoritária da UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA, condenada ao pagamento de honorários advocatícios arbitrados em R$12.000,00 (doze mil reais), nos termos do §4º do art. 20 c/c o parágrafo único do art. 21, ambos do CPC/1973, lei de regência. O valor fixado a título de verba honorária encontra-se justificado pelo proveito econômico alcançado pelos autores (TRF 6, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA Nº 0010585-66.2012.4.01.3803, Juíza Federal Convocada CARMEN ELIZANGELA DIAS MOREIRA DE RESENDE, julgado em 15/10/2024).
Ressalte-se, ainda, embora sequer tenha sido alegado pela recorrente, que não há falar em trato sucessivo a obstar a decadência, pois o ato que culminou com a concessão/fixação da vantagem possui natureza concreta e única, embora com efeitos financeiros contínuos/permanentes, atraindo a previsão específica e expressa contida no art. 54, § 1º da Lei nº 9.784/97, in verbis: “No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento”.
Em consonância com este entendimento:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. QUINTOS. REVISÃO ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA. DESPROVIMENTO DO RECURSO. I. CASO EM EXAME: 1. Apelação cível interposta pela UFPEL contra sentença que julgou procedente o pedido de servidor público aposentado, determinando que a universidade se abstenha de alterar a parcela de quintos de Funções Comissionadas (FCs) incorporados, paga sob o título DECISAO JUDICIAL TRANS JUG APO, mantendo a integralidade da rubrica. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há duas questões em discussão: (i) a possibilidade de a Administração Pública revisar e suprimir vantagem pessoal de trato sucessivo, incorporada por erro administrativo aos proventos de servidor público há mais de cinco anos; (ii) a ocorrência de decadência administrativa para a revisão da parcela. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. O sobrestamento do feito é desnecessário, pois o STF, ao reconhecer a repercussão geral no Tema 1276 (RE nº 1.419.890), não determinou a suspensão de todos os processos pendentes, conforme o art. 1.035, § 5º, do CPC. 4. A Administração Pública possui o poder-dever de autotutela para anular atos ilegais ou revogá-los por conveniência, conforme a Súmula nº 473 do STF e o art. 53 da Lei nº 9.784/1999. 5. O poder de autotutela da Administração encontra limites no princípio da segurança jurídica e no prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, para anular atos administrativos que gerem efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé. 6. Em casos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência de cinco anos conta-se da percepção do primeiro pagamento, conforme o art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999. 7. A UFPEL pagava a rubrica DECISAO JUDICIAL TRANS JUG APO desde, pelo menos, janeiro de 2011, e a notificação para revisão ocorreu em maio de 2022, ultrapassando o prazo decadencial de cinco anos, o que impede a alteração da parcela. 8. A Lei nº 9.784/1999 veda a aplicação retroativa de nova interpretação administrativa que resulte em restrição de direitos, em observância ao princípio da segurança jurídica e da proteção à confiança (art. 2º, p.u., XIII). 9. A jurisprudência do STJ e do TRF4 consolidou o entendimento de que a inclusão de vantagens incorporadas por decisão judicial constitui ato comissivo único, sujeito ao prazo decadencial de cinco anos para revisão administrativa. 10. Os Temas 445 e 839 do STF são inaplicáveis ao caso, pois não se discute a legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria pelo TCU, nem violação direta ao texto constitucional na implantação da rubrica. 11. A redução dos proventos da parte autora, de natureza alimentar, configura risco de dano, justificando a manutenção da integralidade da rubrica. IV. DISPOSITIVO: 12. Recurso desprovido. (TRF4, AC 5006515-50.2025.4.04.7110, 3ª Turma, Relator ROGER RAUPP RIOS, julgado em 10/03/2026)
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO (ANUÊNIOS). REVISÃO ADMINISTRATIVA APÓS DÉCADAS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA (ART. 54 DA LEI 9.784/1999). SEGURANÇA JURÍDICA E PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. RESTABELECIMENTO DO PERCENTUAL E RESTITUIÇÃO DOS DESCONTOS. ADEQUAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. PROVIMENTO PARCIAL. I. CASO EM EXAME Apelação interposta pela Universidade Federal de Uberlândia contra sentença que reconheceu o direito do servidor J. B. P. ao restabelecimento do adicional por tempo de serviço no percentual de 21%, com cômputo do tempo de serviço prestado às Forças Armadas (15/1/1977 a 14/11/1977) e à própria UFU (1/8/1978 a 1/4/1980), determinando ainda a restituição dos valores descontados em razão da revisão administrativa promovida em 2017, que reduziu o percentual para 18%. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão:(i) definir se a Administração poderia revisar, em 2017, o ato concessivo que reconheceu o percentual de 21% de anuênios desde 1999, à luz do art. 54 da Lei 9.784/1999;(ii) estabelecer os critérios aplicáveis de juros e correção monetária para a restituição dos valores descontados. III. RAZÕES DE DECIDIR O art. 54 da Lei 9.784/1999 fixa prazo decadencial de cinco anos para que a Administração anule atos favoráveis aos administrados, salvo comprovada má-fé, inexistente no caso concreto.O reconhecimento do percentual de 21% ocorreu em 1999 e consolidou-se por quase duas décadas, sem qualquer impugnação administrativa até 2017, o que inviabiliza a revisão administrativa intempestiva.A revisão administrativa posterior viola a proteção da confiança legítima e o princípio da segurança jurídica, pois reduz remuneração de natureza alimentar sem demonstração de má-fé ou fraude do servidor.A alegação de trato sucessivo não se aplica, pois os pagamentos mensais constituem mero efeito financeiro de um ato único, de 1999, que reconheceu e fixou o percentual de anuênios.A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça afirma que, em atos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial conta-se do primeiro pagamento indevido (STJ, AgInt no REsp 1.990.950/SE, Segunda Turma, DJe 22/09/2022).A Administração já havia computado o tempo de serviço anterior com base no art. 100 da Lei 8.112/1990, e tal reconhecimento consolidou-se ao longo dos anos, não sendo possível sua revisão tardia.A restituição dos valores descontados é devida, pois derivam de ato administrativo inválido e contrário ao art. 54 da Lei 9.784/1999.Quanto aos consectários, aplica-se o Manual de Cálculos da Justiça Federal, que reflete a jurisprudência pacificada sobre juros e correção monetária. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: A Administração não pode revisar, após o prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, ato favorável que reconheceu percentual de anuênios, salvo comprovada má-fé do servidor. O pagamento continuado do adicional por tempo de serviço não configura renovação mensal do ato concessivo, constituindo mero efeito financeiro de ato único praticado no passado.A restituição dos valores descontados em razão de revisão administrativa intempestiva é devida e deve ser atualizada segundo o Manual de Cálculos da Justiça Federal. Dispositivos relevantes citados: Lei 9.784/1999, art. 54; Lei 8.112/1990, art. 100. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1.990.950/SE, Segunda Turma, DJe 22/09/2022. (TRF6, AC 1000079-04.2018.4.01.3803, 2ª Turma Suplementar, Relator LUCIANO MENDONCA FONTOURA, D.E. 04/03/2026)
Diante desse contexto, impõe-se a manutenção da sentença.
Nesses termos, sendo o reconhecimento da decadência administrativa fundamento suficiente para, por si só, sustentar a procedência do pedido, reputam-se prejudicadas as demais alegações veiculadas pela apelante.
Consectários
Não é cabível a fixação de honorários sucumbenciais recursais neste caso, porque o recurso foi interposto contra decisão publicada antes do início da vigência do CPC/2016, em 18 de março de 2016. Neste sentido o entendimento consolidado no Enunciado nº 7 do STJ: Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
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