Apelação/Remessa Necessária Nº 1005551-29.2017.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG e remessa necessária contra sentença que, nos autos de mandado de segurança, concedeu a segurança para determinar a manutenção da vantagem denominada “opção de função” nos proventos do impetrante, ao fundamento de ocorrência de decadência do direito da Administração de revisar o ato concessório, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99 (Evento 31 dos autos originários).
Em suas razões recursais, a UFMG sustenta, em síntese, a inocorrência de decadência, ao argumento de que o procedimento de revisão teve início antes do transcurso do prazo quinquenal, bem como defende a ilegalidade originária da concessão da vantagem, a impossibilidade de aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99 a atos nulos e a vedação de cumulação da “opção de função” com quintos, requerendo, ao final, a reforma da sentença para denegar a segurança (Evento 47 dos autos originários).
O MPF não se manifestou sobre o mérito (Evento 8).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
Conheço da remessa necessária e da apelação interposta, uma vez que se encontram presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade.
Mérito
A Administração Pública, pelo princípio da autotutela administrativa, tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, podendo ainda revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
Neste sentido o Enunciado de Súmula nº 473 do STF e os artigos 53 da Lei nº 9.784/99 e 114 da Lei nº 8.112/90:
Súmula 474 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (Lei nº 9.784/99)
Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. (Lei nº 8.112/90)
O referido princípio confere à administração pública o poder-dever de controlar seus próprios atos, buscando a legalidade e o interesse público, condicionado, no entanto, à observância do prazo decadencial de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo, que no caso da Administração Pública Federal, é quinquenal, contado na forma disposta no artigo 54 da Lei 9784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999. Nesse sentido: “Tema 214/STJ - Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). (...)” (DJe de 2/8/2010).
Ainda, para fins de supressão ou redução de vantagem remuneratória, exige-se a instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal (Tema n. 138, STF: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”).
Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 e Tema 445-STF (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório.
A controvérsia cinge-se a verificar a possibilidade de revisão administrativa da vantagem denominada “opção de função” incorporada aos proventos do impetrante, à luz do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, tratando-se de hipótese de autotutela administrativa, na medida em que a própria Universidade Federal de Minas Gerais instaurou procedimento de revisão de vantagem remuneratória já incorporada, submetendo-se, assim, ao prazo decadencial quinquenal.
No caso dos autos, a vantagem foi incorporada aos proventos do impetrante em maio de 2011, sendo este o termo inicial da contagem do prazo decadencial, por se tratar de efeitos patrimoniais contínuos, nos termos do § 1º do referido dispositivo. A revisão administrativa somente se efetivou em abril de 2017, quando já ultrapassado o prazo quinquenal.
Sustenta a apelante que o procedimento de revisão teve início em 2015, antes do transcurso do prazo quinquenal.
De fato, os documentos administrativos revelam que a UFMG promoveu providências voltadas à revisão da vantagem, com memorando interno datado de 17/11/2015, autuação de processo administrativo em março de 2016 e expedição de notificação ao interessado em abril de 2016 (Evento 23.6).
Todavia, tais providências não se mostraram aptas, no caso concreto, a obstar a decadência.
Isso porque, conforme expressamente consignado na sentença, a notificação encaminhada ao impetrante em abril de 2016 foi sucedida, logo em seguida, por comunicação da própria Administração suspendendo todos os processos referentes à vantagem “opção de função” e dispensando o interessado de responder à notificação anteriormente encaminhada, circunstância que esvaziou a eficácia da medida então adotada como ato concreto de invalidação do ato concessório.
Trata-se de fundamento autônomo adotado pelo juízo de origem, que não foi especificamente impugnado pela apelante, a qual se limita a afirmar o início do procedimento revisional em 2015, sem infirmar a conclusão de que a iniciativa administrativa então instaurada não se aperfeiçoou, naquele momento, como exercício eficaz da autotutela apto a impedir o curso do prazo decadencial.
Nesse contexto, somente com a retomada da revisão em abril de 2017 é que se tem ato administrativo com efetiva projeção sobre a esfera jurídica do impetrante, quando já ultrapassado o prazo quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99.
Ainda que assim não fosse, a revisão promovida pela Administração decorreu, em essência, da adoção de nova interpretação normativa, consubstanciada na edição da Orientação Normativa nº 01/2014.
Conforme já decidido por esta Corte, a supressão de vantagem fundada exclusivamente em mudança de orientação administrativa não pode atingir situações consolidadas sob a égide de entendimento anterior, sob pena de violação ao art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/99, que veda a aplicação retroativa de nova interpretação administrativa:
REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. OPÇÃO DE FUNÇÃO. APOSENTADO. NOVA INSTRUÇÃO NORMATIVA. RETROAÇÃO DOS EFEITOS. IMPOSSIBILIDADE. LEI 9.789/99. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA NÃO PROVIDAS. 1. A Orientação Normativa 02/2007, do MPOG, estabeleceu que a vantagem decorrente da opção de função, conforme consta do art. 2º da Lei 8.911/94, seria devida aos servidores que até o dia 18 de janeiro de 1995 tivessem preenchidos os pressupostos do art. 193 da Lei 8.112/90. 2. Nessa perspectiva, os servidores comissionados que exerceram função de confiança durante 5 anos ininterruptos ou 10 anos intercalados, no período que compreende a data de revogação do art. 193 da Lei 8.112/90 e o início da vigência da Lei 9.624/98 (que altera a Lei 8.911/94), teriam o direito de incorporar na aposentadoria a parcela opção de função. 3. Foi reconhecido pela própria Administração que o servidor contava com mais de 13 anos de exercício em funções de chefia, contudo a Orientação Normativa(ON) 1/2014 vedou a concessão de opção de função utilizando-se, no todo ou em parte, o período de função gratificada, o que gerou a suposta ilegalidade na percepção da rubrica. 4. A nova interpretação acerca da ausência do direito à rubrica materializada na edição da ON 1/14 não pode ter efeitos sobre os proventos do impetrante, aposentado em 1992, com incorporação da opção sob a égide da orientação normativa anterior, de 2007, tendo em vista a previsão do inciso XIII do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99, que ao tratar da norma administrativa, veda expressamente aplicação retroativa de nova interpretação. 5. Negado o provimento à remessa necessária e à apelação da UFMG. (TRF6 - Primeira Turma, Relator Convocado Juiz Federal Leonardo Aguiar, julgado em 11/09/2023)
Ressalte-se, ainda, embora sequer tenha sido alegado pela recorrente, que não há falar em trato sucessivo a obstar a decadência, pois o ato que culminou com a concessão/fixação da vantagem possui natureza concreta e única, embora com efeitos financeiros contínuos/permanentes, atraindo a previsão específica e expressa contida no art. 54, § 1º da Lei nº 9.784/97, in verbis: “No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento”.
Em consonância com este entendimento:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. QUINTOS. REVISÃO ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA. DESPROVIMENTO DO RECURSO. I. CASO EM EXAME: 1. Apelação cível interposta pela UFPEL contra sentença que julgou procedente o pedido de servidor público aposentado, determinando que a universidade se abstenha de alterar a parcela de quintos de Funções Comissionadas (FCs) incorporados, paga sob o título DECISAO JUDICIAL TRANS JUG APO, mantendo a integralidade da rubrica. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há duas questões em discussão: (i) a possibilidade de a Administração Pública revisar e suprimir vantagem pessoal de trato sucessivo, incorporada por erro administrativo aos proventos de servidor público há mais de cinco anos; (ii) a ocorrência de decadência administrativa para a revisão da parcela. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. O sobrestamento do feito é desnecessário, pois o STF, ao reconhecer a repercussão geral no Tema 1276 (RE nº 1.419.890), não determinou a suspensão de todos os processos pendentes, conforme o art. 1.035, § 5º, do CPC. 4. A Administração Pública possui o poder-dever de autotutela para anular atos ilegais ou revogá-los por conveniência, conforme a Súmula nº 473 do STF e o art. 53 da Lei nº 9.784/1999. 5. O poder de autotutela da Administração encontra limites no princípio da segurança jurídica e no prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, para anular atos administrativos que gerem efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé. 6. Em casos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência de cinco anos conta-se da percepção do primeiro pagamento, conforme o art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999. 7. A UFPEL pagava a rubrica DECISAO JUDICIAL TRANS JUG APO desde, pelo menos, janeiro de 2011, e a notificação para revisão ocorreu em maio de 2022, ultrapassando o prazo decadencial de cinco anos, o que impede a alteração da parcela. 8. A Lei nº 9.784/1999 veda a aplicação retroativa de nova interpretação administrativa que resulte em restrição de direitos, em observância ao princípio da segurança jurídica e da proteção à confiança (art. 2º, p.u., XIII). 9. A jurisprudência do STJ e do TRF4 consolidou o entendimento de que a inclusão de vantagens incorporadas por decisão judicial constitui ato comissivo único, sujeito ao prazo decadencial de cinco anos para revisão administrativa. 10. Os Temas 445 e 839 do STF são inaplicáveis ao caso, pois não se discute a legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria pelo TCU, nem violação direta ao texto constitucional na implantação da rubrica. 11. A redução dos proventos da parte autora, de natureza alimentar, configura risco de dano, justificando a manutenção da integralidade da rubrica. IV. DISPOSITIVO: 12. Recurso desprovido. (TRF4, AC 5006515-50.2025.4.04.7110, 3ª Turma, Relator ROGER RAUPP RIOS, julgado em 10/03/2026)
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO (ANUÊNIOS). REVISÃO ADMINISTRATIVA APÓS DÉCADAS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA (ART. 54 DA LEI 9.784/1999). SEGURANÇA JURÍDICA E PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. RESTABELECIMENTO DO PERCENTUAL E RESTITUIÇÃO DOS DESCONTOS. ADEQUAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. PROVIMENTO PARCIAL. I. CASO EM EXAME Apelação interposta pela Universidade Federal de Uberlândia contra sentença que reconheceu o direito do servidor J. B. P. ao restabelecimento do adicional por tempo de serviço no percentual de 21%, com cômputo do tempo de serviço prestado às Forças Armadas (15/1/1977 a 14/11/1977) e à própria UFU (1/8/1978 a 1/4/1980), determinando ainda a restituição dos valores descontados em razão da revisão administrativa promovida em 2017, que reduziu o percentual para 18%. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão:(i) definir se a Administração poderia revisar, em 2017, o ato concessivo que reconheceu o percentual de 21% de anuênios desde 1999, à luz do art. 54 da Lei 9.784/1999;(ii) estabelecer os critérios aplicáveis de juros e correção monetária para a restituição dos valores descontados. III. RAZÕES DE DECIDIR O art. 54 da Lei 9.784/1999 fixa prazo decadencial de cinco anos para que a Administração anule atos favoráveis aos administrados, salvo comprovada má-fé, inexistente no caso concreto.O reconhecimento do percentual de 21% ocorreu em 1999 e consolidou-se por quase duas décadas, sem qualquer impugnação administrativa até 2017, o que inviabiliza a revisão administrativa intempestiva.A revisão administrativa posterior viola a proteção da confiança legítima e o princípio da segurança jurídica, pois reduz remuneração de natureza alimentar sem demonstração de má-fé ou fraude do servidor.A alegação de trato sucessivo não se aplica, pois os pagamentos mensais constituem mero efeito financeiro de um ato único, de 1999, que reconheceu e fixou o percentual de anuênios.A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça afirma que, em atos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial conta-se do primeiro pagamento indevido (STJ, AgInt no REsp 1.990.950/SE, Segunda Turma, DJe 22/09/2022).A Administração já havia computado o tempo de serviço anterior com base no art. 100 da Lei 8.112/1990, e tal reconhecimento consolidou-se ao longo dos anos, não sendo possível sua revisão tardia.A restituição dos valores descontados é devida, pois derivam de ato administrativo inválido e contrário ao art. 54 da Lei 9.784/1999.Quanto aos consectários, aplica-se o Manual de Cálculos da Justiça Federal, que reflete a jurisprudência pacificada sobre juros e correção monetária. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: A Administração não pode revisar, após o prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, ato favorável que reconheceu percentual de anuênios, salvo comprovada má-fé do servidor. O pagamento continuado do adicional por tempo de serviço não configura renovação mensal do ato concessivo, constituindo mero efeito financeiro de ato único praticado no passado.A restituição dos valores descontados em razão de revisão administrativa intempestiva é devida e deve ser atualizada segundo o Manual de Cálculos da Justiça Federal. Dispositivos relevantes citados: Lei 9.784/1999, art. 54; Lei 8.112/1990, art. 100. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1.990.950/SE, Segunda Turma, DJe 22/09/2022. (TRF6, AC 1000079-04.2018.4.01.3803, 2ª Turma Suplementar, Relator LUCIANO MENDONCA FONTOURA, D.E. 04/03/2026)
Nestes termos, a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau não merece reparos, devendo ser desprovido o recurso interposto pela UFMG.
Consectários
Sem condenação em honorários advocatícios, posto em que incabíveis na espécie (Súmulas 512/STF e 105/STJ). A parte ré é isenta do pagamento de custas, devendo, contudo, ressarcir aquelas adiantadas pela parte impetrante, nos termos do art. 4º, parágrafo único, da Lei nº 9.289/96.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação e à remessa necessária.
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