Apelação Cível Nº 0033539-47.2014.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta por R. A. D. S. contra sentença que, em ação ordinária ajuizada em face da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG e da União, julgou improcedentes os pedidos formulados, após acolher parcialmente as preliminares de ilegitimidade passiva, para afastar a pretensão de restabelecimento da forma de cálculo dos proventos de aposentadoria, bem como a declaração de decadência administrativa e a inexigibilidade de devolução de valores ao erário (Evento 2, fls. 120/129).
Em suas razões recursais, o apelante sustenta, em síntese, a impossibilidade de revisão administrativa da forma de cálculo de seus proventos, fixada com base em sentença judicial transitada em julgado, a ocorrência de decadência do direito de a Administração anular o ato, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99, a violação à coisa julgada, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos, bem como a inexigibilidade de restituição de valores recebidos de boa-fé. Requer a reforma da sentença para o integral acolhimento dos pedidos (Evento 2, fls. 134/160).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
Conheço da apelação interposta, por entender preenchidos os pressupostos de admissibilidade.
Mérito Recursal
Autotutela e decadência na revisão (supressão ou redução) de vantagens percebidas por servidores públicos
A Administração Pública, pelo princípio da autotutela administrativa, tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, podendo ainda revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
Neste sentido o Enunciado de Súmula nº 473 do STF e os artigos 53 da Lei nº 9.784/99 e 114 da Lei nº 8.112/90:
Súmula 473 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (Lei nº 9.784/99)
Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. (Lei nº 8.112/90)
O referido princípio confere à administração pública o poder-dever de controlar seus próprios atos, buscando a legalidade e o interesse público, condicionado, no entanto, à observância do prazo decadencial de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo, que no caso da Administração Pública Federal, é quinquenal, contado na forma disposta no artigo 54 da Lei 9784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999. Nesse sentido: “Tema 214/STJ - Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). (...)” (DJe de 2/8/2010).
Ainda, para fins de supressão ou redução de vantagem remuneratória, exige-se a instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal (Tema n. 138, STF: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”). Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório.
Possibilidade de revisão de vantagem incorporada no regime celetista
O Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Deste modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade.
Nesse sentido, já decidiu o STF, na via direta:
“Ementa Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da legislação do Estado do Piauí que asseguram a grupo determinado de integrantes das carreiras da Procuradoria do Estado, da Defensoria Pública e dos Delegados de Polícia estadual o direito à opção entre o regime remuneratório próprio da carreira ou à manutenção de equiparação remuneratória obtida em decisão judicial transitada em julgado. Inconstitucionalidade da equiparação remuneratória entre servidores públicos (CF, art. 37, XIII). Adoção do subsídio como fórmula da composição remuneratória das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria pública (CF, art. 135) e dos Delegados de Polícia (CF, 144, § 9º). Exaurimento dos efeitos das decisões judiciais concessivas do benefício da equiparação remuneratória em decorrência da absorção das vantagens pessoais por força da reestruturação das carreiras. Regime de subsídio instituído com efeitos prospectivos e resguardo à garantia da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV) e à garantia do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedentes. 1. A redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 aos arts. 37, XIII, e 39, § 1º, da Lei Maior eliminou a possibilidade de vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções, por força de ato normativo infraconstitucional. Precedentes. 2. A Constituição Federal estabelece que os membros das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria Pública (CF, art. 135) e os integrantes dos órgãos de segurança pública, como os Delegados de Polícia (CF, art. 144, § 9º) serão remunerados na forma de subsídios (CF, art. 39, § 1º), revelando-se incompatível com o sistema remuneratório disciplinado pelo texto constitucional a adoção, pelos Estados-membros, de regime híbrido e facultativo, no qual os servidores optam pelos subsídios da carreira ou pela preservação do modelo remuneratório anterior. 3. Acha-se consolidado na jurisprudência desta Corte o entendimento de que a eficácia das sentenças de trato sucessivo preservam sua força dispositiva apenas enquanto mantidos os pressupostos fáticos e jurídicos subjacentes ao ato decisório. A equiparação remuneratória obtida pela via judicial, mesmo quando sujeita aos efeitos da coisa julgada, não subsiste à reestruturação das carreiras dos servidores beneficiados, pois a absorção das vantagens pessoais pelo novo sistema remuneratório exaure os efeitos executivos do julgado, independentemente de ajuizamento de ação rescisória ou de demanda revisional (ressalvadas as exceções legais). Precedentes. 4. No caso, a absorção das vantagens pessoais pelo novo regime de subsídios observou a garantia da irredutibilidade dos vencimentos funcionais (CF, art. 37, XV), considerada a existência na legislação estadual de normas assecuratórias do direito dos servidores a não sofrerem redução no valor de seus vencimentos anteriores, por meio do pagamento de eventuais diferenças a título de vantagem pessoal nominalmente identificada (Lei nº 5.493/05, art. 6º; Lei nº 5.505/2005, art. 6º; LC nº 55/05, art. 4º; LC nº 56/2005, art. 78; LC nº 59/2005, art. 104). 5. Os integrantes das carreiras jurídicas do Estado do Piauí de Procurador do Estado, de Defensor Público e os Delegados de Polícia devem se sujeitar ao regime de subsídio próprio de suas respectivas carreiras, vedada a equiparação remuneratória com qualquer categoria funcional diversa, garantindo-se, no entanto, em relação aos servidores públicos estaduais beneficiados com decisões transitadas em julgado, o direito a não sofrerem redução de seus vencimentos, o que será assegurado por meio da percepção de eventuais diferenças a título de vantagem pessoal nominalmente identificada, nos termos da legislação estadual vigente (Lei nº 5.493/05, art. 6º; Lei nº 5.505/2005, art. 6º; LC nº 55/05, art. 4º; LC nº 56/2005, art. 78; LC nº 59/2005, art. 104). 6. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da Lei nº 5.493/05, do art. 7º da Lei nº 5.505/2005, do art. 5º da LC nº 55/05, do art. 79 da LC nº 56/2005 e do art. 105 da LC nº 59/2005, todas do Estado do Piauí. (STF, ADI 4304, Rel. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2021 — destaquei)
Não é diferente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) acerca da questão:
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO JUDICIÁRIO FEDERAL. LEI Nº 11.416/2006. INSTITUIÇÃO DE NOVO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS. ABSORÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL ASSEGURADA POR DECISÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA QUE RESPEITOU A IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E DE VENCIMENTOS. EFICÁCIA TEMPORAL DA COISA JULGADA (CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS). 1. Este Tribunal Superior possui jurisprudência firmada no sentido de não possuir o servidor público direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 2. Consoante entendimento consagrado por esta Corte Superior, a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório do servidor público pode operar a absorção de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada, de qualquer modo, a irredutibilidade nominal de vencimentos. Isso porque a decisão judicial, em tais hipóteses, obedece a cláusula rebus sic stantibus, a produzir efeitos somente quando mantiverem hígidas as situações de fato e de direito existentes no momento de sua prolação, de sorte que não há falar em violação do princípio constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal). 3. A nova sistemática de cálculo dos vencimentos/proventos dos servidores públicos do Poder Judiciário Federal instituída pela Lei nº 11.416/2006 não ocasionou decréscimo remuneratório. Ao contrário, houve incremento salarial, a afastar a alegada lesão a direito líquido e certo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp n. 1.157.516/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, julgado em 5/2/2013 — destaquei).”
Nesse sentido, a coisa julgada formada em processo trabalhista que examinou o período em que o servidor era regido pelo regime celetista não se aplica em caso de alteração do regime jurídico. Portanto, a coisa julgada formada em reclamatória trabalhista não impede a alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico.
Do mesmo modo, como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito.
Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
Além disso, a eventual demora na correção do pagamento de remuneração maior que a devida ao servidor autoriza o reconhecimento de eventual decadência para correção do pagamento. Entretanto, enquanto não decair desse direito, a Administração tem o poder-dever de ajustar a remuneração do servidor aos preceitos legais. Assim, não há espaço para aplicação da teoria do fato consumado.
Posto isso, com a instituição do regime jurídico dos servidores públicos federais, pela Lei n. 8.112/1990, por aplicação da garantia da irredutibilidade de vencimentos, eventual vantagem incorporada por decisão judicial deveria ter sido adequada ao novo regime estatutário, mediante sua absorção ou transformação em vantagem pessoal nominalmente identificada — VPNI.
No entanto, consoante precedentes do STF e do STJ anteriormente citados, na hipótese de legislação superveniente que institua novo plano de cargos e salários, a absorção integral ou parcial da vantagem anteriormente auferida de forma indevida não implica violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Ou seja, a irredutibilidade de vencimentos não autoriza a perpetuação do pagamento de vantagem ilegal nesse caso.
Em 12/01/2005, entrou em vigor a Lei n° 11.091/2005, que promoveu “a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, e dá outras providências.”
Deste modo, a partir da edição da Lei n° 11.091, em 2005, tornou-se possível a revisão da remuneração do autor a fim de adequá-la à novel legislação.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que a reestruturação de carreira, é ato comissivo, único e de efeitos permanentes, a partir da qual a Administração e o TCU dispõem de prazo quinquenal para verificar a adequação e conformidade dos salários e benefícios à nova legislação:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento”(AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022, DJe de 17/5/2022 — destaquei).
“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OMISSÃO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INOCORRÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO. HORAS EXTRAS. ALTERAÇÃO NA FORMA DE CÁLCULO. ATO ÚNICO, COMISSIVO E DE EFEITOS PERMANENTES. LEI N. 9.784/99. APLICAÇÃO RETROATIVA. DECADÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO. 1. A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese, inexistindo omissão ser reparada. 2. O acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual a manutenção da natureza jurídica e, por consequência, da antiga sistemática de cálculo de vantagem devida a servidores públicos - incorporada aos seus vencimentos em cumprimento de decisão judicial transitada em julgado na vigência do regime trabalhista - mesmo após a introdução do Regime Jurídico Único pela Lei n. 8.112/1990, constitui ato comissivo, único, de efeitos concretos, sujeita, portanto, ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.785/1999. Precedentes. 3. No caso, a pretensão de transformar a rubrica concedida judicialmente (horas extras) em VPNI, e a consequente modificação da forma de cálculo, restaram alcançados pela decadência administrativa, porquanto foram promovidos há mais de 5 (cinco) anos da inclusão do servidor no Regime Jurídico Único e da entrada em vigor da Lei n. 9.784/1999. 4. Agravo Interno desprovido.” (STJ, AgInt no AREsp n. 1.731.637/RS, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 17/6/2024 — destaquei).
Nesse contexto, inaugura-se novo prazo para revisão da remuneração do autor, para adequação à estrutura de remuneração estabelecida pela Lei n° 11.091, de 12/01/2005. Portanto, a revisão poderia ter sido feita até 01/2010.
Em consonância com este entendimento a jurisprudência consolidada desta Corte:
EMENTA: INCORPORAÇÃO DE HORAS EXTRAS EM REGIME CELETISTA. TRANSPOSIÇÃO PARA O REGIME ESTATUTÁRIO. VPNI. PRAZO DECADENCIAL CONTADO DA REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA. LEI 11.091/2005. NOTIFICAÇÃO DA SUPRESSÃO DA VANTAGEM EM 2009. DECADÊNCIA INOCORRENTE. APELAÇÃO DA UFMG QUE SE DÁ PROVIMENTO. HONORÁRIOS INCABÍVEIS NA ESPÉCIE. SENTENÇA REFORMADA. SEGURANÇA DENEGADA Supressão de VPNI correspondente a horas extras de celetista reconhecidas em reclamatória trabalhista, incorporada à remuneração de servidor após transposição ao regime jurídico único, sem importar em redução dos vencimentos.A Lei n° 11.091/2005, de 12/01/2005, que dispõe sobre a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, criou também novo Plano de Cargos e Salários, passando a parte autora a perceber nova remuneração superior a anterior, não ocorrendo redutibilidade salarial.O direito da Administração Pública de anular atos administrativos que produzem efeitos favoráveis decai em cinco anos, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999, salvo comprovada má-fé. A reestruturação da carreira promovida pela Lei 11.091/2005 ensejou novo prazo decadencial quinquenal, cujo termo final foi 12/01/2010, para revisão das rubricas remuneratórias então vigentes, tendo sido a impetrante notificada em 2009, não havendo, portanto, que falar em decadência. pelação da parte ré provida. Honorários incabíveis na espécie (art.25 da Lei 12.016/2009). (TRF6, ApRemNec 0012781-86.2010.4.01.3800, 2ª Turma Suplementar , Relator para Acórdão LUCIANO MENDONCA FONTOURA , D.E. 28/08/2025)
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS. SERVIDOR PÚBLICO. SUPRESSÃO DE RUBRICA REMUNERATÓRIA. COISA JULGADA TRABALHISTA. DECADÊNCIA DO DIREITO DE REVISÃO. (...) 4. O direito da Administração Pública de anular atos administrativos que produzem efeitos favoráveis decai em cinco anos, conforme o art. 54 da Lei 9.784/1999, salvo comprovada má-fé. 5. A reestruturação da carreira promovida pela Lei 11.091/2005 ensejou novo prazo decadencial quinquenal, cujo termo final foi 12/01/2010, para revisão das rubricas remuneratórias então vigentes. 6. As servidoras somente foram notificadas da revisão administrativa em 2012, após o transcurso do prazo decadencial, tornando ilegal a supressão da rubrica DEC JUD TRANS JUL - plano Bresser. 7. Considerando a inexistência de direito adquirido a regime jurídico, a jurisprudência do STJ reconhece a possibilidade de revisão de rubricas em decorrência de reestruturação remuneratória, sem que se possa falar em violação à coisa julgada material formada em processo trabalhista, desde que respeitada a irredutibilidade dos vencimentos e não tenha ocorrido a decadência. 8. Verificada a decadência, tornam-se prejudicadas as demais questões, inclusive a restituição ao erário dos valores pagos e a aplicação da Lei 11.960/2009. 9. A sentença observou os parâmetros fixados pelo STF (Tema 810) e STJ (Tema 905) quanto à correção monetária e juros, não sendo cabível a aplicação da Lei 11.960/2009 após a EC 113/2021. 10. Recursos e remessa necessária desprovidos. (TRF6, ApRemNec 0025765-97.2013.4.01.3800, 1ª Turma Suplementar , Relator para Acórdão GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS , D.E. 14/07/2025) destaquei
No mesmo sentido: TRF6, RemNec 0061221-79.2011.4.01.3800, 1ª Turma - PREV/SERV , Relator GRÉGORE MOREIRA DE MOURA , D.E. 06/08/2025; TRF6, ApRemNec 0003786-79.2013.4.01.3800, 1ª Turma Suplementar , Relator para Acórdão BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA , D.E. 16/07/2025, TRF6, AC 0034209-95.2008.4.01.3800, 2ª Turma - PREV/SERV , Relator para Acórdão PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS , D.E. 04/06/2025 e TRF6, AC 0008726-58.2011.4.01.3800, 2ª Turma - PREV/SERV, Relatora para Acórdão LUCIANA PINHEIRO COSTA , D.E. 13/02/2025.
Caso dos autos
No caso dos autos, a análise cronológica dos atos administrativos evidencia a inexistência de decadência.
Conforme já exposto, a reestruturação da carreira promovida pela Lei nº 11.091/2005 inaugurou novo prazo decadencial quinquenal para revisão das rubricas remuneratórias, cujo termo final ocorreu em 12/01/2010.
Nesse contexto, verifica-se que a Administração promoveu a notificação formal do servidor acerca da revisão da vantagem no ano de 2009, (Evento 5, fls. 85), ocasião em que houve a alteração da composição remuneratória, com recálculo da rubrica e implantação dos descontos (Evento 2, fls. 82, item 2), consubstanciando o exercício do poder de autotutela dentro do prazo decadencial.
A comunicação encaminhada ao servidor em 2008 (Evento 2, fls. 25), por sua vez, limitou-se a dar ciência da deliberação do Tribunal de Contas da União, sem implicar a adoção de qualquer medida concreta de revisão, não se qualificando como exercício do poder de autotutela.
Ademais, à época, a Administração encontrava-se impedida de dar cumprimento à determinação do TCU em razão da decisão proferida no Mandado de Segurança Coletivo nº 2003.38.00.020924-5, o que reforça a inexistência de inércia administrativa.
Neste cenário, a posterior notificação encaminhada ao autor em 2014 (Evento 2, fls. 84) não inaugura novo exercício do poder de autotutela, mas consubstancia ato de consolidação das providências anteriormente adotadas desde a notificação formal realizada em 2009.
Dessa forma, não se pode considerar o ano de 2014 como marco inicial para fins de aferição do prazo decadencial, porquanto o direito de anular o ato administrativo já havia sido exercido tempestivamente em 2009, dentro do prazo quinquenal contado da reestruturação da carreira.
Portanto, não há falar em decadência do direito da Administração de revisar a forma de cálculo da vantagem percebida pelo autor.
Da irrepetibilidade das verbas percebidas a maior até a notificação da revisão
O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531 firmou o entendimento de que: “Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012).
Posteriormente, no julgamento do Tema Repetitivo 1009, a Corte Cidadã fixou a seguinte tese: “Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.” (REsp n. 1.769.306/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/3/2021, DJe de 19/5/2021.)
Além disso, nesse julgamento, foi definida modulação dos efeitos, a fim de que a tese firmada no julgamento do Tema 1009 atingisse apenas os processos distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação do acórdão, ou seja, a partir de 19.05.2021.
Esses precedentes são de observância obrigatória, nos termos do artigo 927, III, do Código de Processo Civil.
Nesse sentido, o ressarcimento, seja sob a forma de cobrança ou descontos na remuneração ou proventos do servidor, não é devido se o pagamento decorreu de interpretação errônea de uma norma (independentemente da data de ajuizamento da ação).
Por outro lado, para ações ajuizadas após 19.05.2021, se o pagamento indevido decorre de erro operacional ou de cálculo, o ressarcimento, em princípio, é devido. Contudo, o ressarcimento não será devido se o servidor comprovar sua boa-fé objetiva, especialmente no caso de não ser possível constatar o pagamento indevido.
Quanto às ações ajuizadas antes de 19.05.2021, em razão da modulação de efeitos definida pelo Superior Tribunal de Justiça, o ressarcimento não será devido, por aplicação do irrepetibilidade de alimentos. Assim, o ressarcimento só será devido se a Administração demonstrar a má-fé do servidor.
No que diz respeito à baliza temporal da impossibilidade de ressarcimento, consoante entendimento jurisprudencial também consolidado, somente é indevida a cobrança dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores até a data da notificação pela Administração, eis que a ciência da ilegalidade dos pagamentos afasta a presunção de boa-fé e de definitividade dos pagamentos (STF, MS 26980 AgR, Relator(a): Teori Zavascki, Segunda Turma, julgado em 22/04/2014).
Destaca-se, por fim, que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça “orienta-se no sentido de que a restituição dos valores eventualmente já descontados pela Administração, a título de restituição ao erário, configura decorrência lógica do reconhecimento da ilegitimidade do desconto”. (AgInt no REsp n. 2.046.813/AP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 31/8/2023). No mesmo sentido: REsp n. 1.758.037/CE, (relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019); REsp n. 1.758.037/CE, (relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019); REsp n. 1.707.241/DF (relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 6/9/2018, DJe de 18/9/2018).
No caso dos autos, a ação foi ajuizada no ano de 2014, muito antes de 19.05.2021.
Demais disso, a Administração não comprova ter havido má-fé da parte autora no recebimento indevido, que decorreu de erro de interpretação da Administração.
Desse modo, não é cabível a cobrança/reposição ao erário dos valores pagos a maior antes da notificação do autor no processo administrativo que culminou na revisão.
Por corolário, os valores eventualmente já descontados e relativos a períodos anteriores à notificação administrativa deverão ser devolvidos à parte autora, com correção monetária e juros de mora na forma prevista no Manual de Cálculos da Justiça Federal.
Por outro lado, os valores recebidos a maior após a notificação devem ser restituídos pela parte autora.
Embora a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal aponte que a irrepetibilidade dos valores percebidos de boa-fé limita-se ao período anterior à ciência da ilegalidade, tal diretriz pressupõe a existência de ciência inequívoca e definitiva quanto à irregularidade da verba, o que não se verifica automaticamente com a primeira comunicação administrativa.
No caso concreto, conforme já delineado no tópico precedente, a comunicação encaminhada ao servidor no ano de 2008 não se qualifica como notificação apta a caracterizar a ciência inequívoca da irregularidade, porquanto não implicou a efetiva implementação das medidas de revisão.
Também se verifica que as providências adotadas no ano de 2009 ocorreram em contexto de instabilidade jurídica, não sendo suficientes, por si sós, para afastar a presunção de boa-fé do servidor.
Por sua vez, a notificação expedida em 2014, embora tenha consignado a exigibilidade de valores desde novembro de 2008, promoveu a extinção definitiva da rubrica e a consolidação do débito, constituindo o primeiro ato administrativo apto a caracterizar, de forma inequívoca, a ciência definitiva da irregularidade por parte do servidor, para fins de restituição.
Assim, a retroação da cobrança ao ano de 2008 não se mostra juridicamente válida, devendo a exigibilidade da restituição limitar-se ao período posterior à notificação administrativa de 2014.
Dessa forma, mostra-se indevida a restituição dos valores percebidos até esse marco, sendo, contudo, devida a devolução das parcelas recebidas posteriormente.
Consectários
Não é cabível a fixação de honorários sucumbenciais recursais neste caso, porque o recurso foi interposto contra decisão publicada antes do início da vigência do CPC/2016, em 18 de março de 2016. Neste sentido o entendimento consolidado no Enunciado nº 7 do STJ: Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação do autor, para afastar a obrigação de restituição dos valores percebidos até a notificação administrativa ocorrida em 2014, bem como determinar a devolução dos valores eventualmente descontados a esse título, acrescidos de correção monetária e juros de mora na forma prevista no Manual de Cálculos da Justiça Federal, mantida, no mais, a sentença.
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