Apelação/Remessa Necessária Nº 0023133-06.2010.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas contra sentença proferida nos autos da ação ordinária nº 23133-06.2010.4.01.3800, proposta por S. N. V., servidor público federal aposentado vinculado à Universidade Federal de Minas Gerais, em face da UFMG e da UNIÃO FEDERAL.
O juízo de origem julgou procedente o pedido inicial para: (a) declarar a nulidade do ato de revisão da aposentadoria praticado pelas rés em cumprimento ao Acórdão nº 6018/2009 da 1ª Câmara do TCU, bem como a decadência do direito de revisarem a aposentadoria do autor, devendo prevalecer o ato de aposentação conforme Portaria nº 512, publicada no DOU de 04/03/1992; (b) deferir a antecipação dos efeitos da tutela para determinar que a UFMG suspenda qualquer ato tendente a reduzir os proventos de aposentadoria do autor; e (c) condenar a UFMG a restituir ao autor eventuais valores indevidamente descontados de seus proventos em razão do referido Acórdão do TCU, corrigidos na forma do art. 1º-F da Lei nº 9.494/97 com a redação dada pela Lei nº 11.960/2009, a partir de cada desconto indevido. Os honorários advocatícios foram fixados em R$1.000,00 a serem rateados entre a União e a UFMG.
Em suas razões recursais, a UFMG aduz que: (a) é parte ilegítima para figurar no polo passivo, pois agiu como mera executora da determinação do TCU, sendo a legitimidade exclusiva da União; (b) não ocorreu decadência, uma vez que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo que somente se aperfeiçoa com o registro no TCU, de modo que o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 tem início apenas a partir da decisão da Corte de Contas, além de a referida lei não ser aplicável ao controle externo exercido pelo TCU, regido por normas próprias (art. 69 da Lei nº 9.784/99); (c) não há direito adquirido a regime jurídico nem a pagamento feito em desconformidade com a lei, sendo vedada a conversão do tempo de magistério em tempo comum com fator 1,4 para fins de aposentadoria ordinária, conforme entendimento do STF (ADI 178) e Súmula 726 do STF; e (d) não houve violação ao contraditório e à ampla defesa, pois a Súmula Vinculante nº 3 do STF excepciona a necessidade dessas garantias na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, e, tratando-se de matéria exclusivamente de direito, prescinde-se de processo administrativo prévio.
A União Federal, por sua vez, sustenta que: (a) há inadequação da via processual eleita, pois as decisões do TCU em sede de controle externo somente poderiam ser impugnadas por mandado de segurança perante o STF (art. 102, I, "d", da CF/88); (b) há impossibilidade jurídica do pedido, por ofensa ao princípio da separação dos poderes, uma vez que o TCU possui competência exclusiva para julgar as contas dos administradores públicos (art. 71, II, da CF/88), fazendo suas decisões de mérito coisa julgada material; (c) não ocorreu decadência, pelas mesmas razões invocadas pela UFMG quanto à natureza complexa do ato e à inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/99 ao controle externo do TCU; (d) a Lei 8.112/90 não autoriza a contagem ficta de tempo de serviço conforme a atividade exercida, sendo inaplicáveis ao regime estatutário os decretos regulamentadores da legislação previdenciária que classificam a atividade de magistério como penosa (Súmula 245 do TCU); e (e) não houve violação ao contraditório, nos termos da Súmula Vinculante nº 3 do STF.
O autor apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento dos recursos das rés, sustentando que: (a) a UFMG é parte legítima por deter autonomia financeira e ser responsável pelo pagamento dos proventos; (b) a ação ordinária é via adequada, não havendo obrigatoriedade de utilização exclusiva do mandado de segurança; (c) o ato de aposentadoria não é complexo, mas composto, tendo natureza meramente declaratória a apreciação pelo TCU, conforme precedentes do STJ (REsp 1109455/PR e REsp 1.047.524/SC); (d) ainda que afastada a decadência, o ato de revisão deve ser anulado por violação aos princípios da segurança jurídica, confiança legítima e razoabilidade; (e) subsidiariamente, o autor possui direito adquirido à conversão de tempo especial de magistério exercido sob regime celetista (antes da Lei 8.112/90), com fator 1,4, conforme Orientação Normativa nº 07/2007 do MPOG; e (f) houve violação ao contraditório, pois o procedimento no TCU transcorreu sem ciência do autor. Devolveu ao Tribunal, ainda, o exame dos pedidos subsidiários, incluindo indenização pela UFMG por responsabilidade objetiva (art. 37, §6º, da CF/88).
O autor interpôs apelação adesiva, pleiteando: (a) majoração dos honorários advocatícios, por considerar irrisório o valor de R$1.000,00 rateado entre as rés, em desconformidade com os critérios do art. 20, §§3º e 4º, do CPC, considerando a natureza alimentar da verba discutida, o zelo profissional e a complexidade da causa; e (b) afastamento da aplicação da Lei 11.960/2009 quanto à correção monetária pela TR, com substituição pelo IPCA-E, em conformidade com o julgamento da ADI 4357 pelo STF.
A UFMG apresentou contrarrazões à apelação adesiva, sustentando que os honorários foram fixados por apreciação equitativa em causa de pouca complexidade e que a Lei 11.960/2009 permanece aplicável ante a ausência de publicação do acórdão da ADI 4357 e de modulação dos efeitos pelo STF.
A União apresentou contrarrazões à apelação adesiva, defendendo a manutenção dos honorários fixados com base no art. 20, §4º, do CPC, por se tratar de ação de pequena complexidade e repetitiva.
É o relatório.
VOTO
A controvérsia cinge-se à legalidade do ato de revisão da aposentadoria integral do autor, reduzida para proporcional em cumprimento ao Acórdão nº 6018/2009 do TCU, que considerou ilegal a contagem ponderada do tempo de magistério. A UFMG e a União pugnam pela reforma da sentença, suscitando preliminares e, no mérito, a inocorrência de decadência e a vedação à conversão do tempo de magistério. O autor, pleiteia a majoração dos honorários advocatícios e a substituição da TR pelo IPCA-E como índice de correção monetária.
Da ilegitimidade passiva da UFMG
A UFMG sustenta sua ilegitimidade para figurar no polo passivo, ao argumento de que apenas cumpriu determinação do Tribunal de Contas da União, consubstanciada no Acórdão nº 6018/2009 – 1ª Câmara, afirmando ser exclusiva da União a legitimidade para a demanda.
A alegação não procede. A controvérsia diz respeito à revisão do ato de aposentadoria da parte autora, cujos proventos são pagos pela própria UFMG, autarquia dotada de autonomia financeira, nos termos do art. 207 da Constituição Federal.
É a UFMG quem suportará os efeitos financeiros de eventual decisão favorável, além de ter sido a responsável pela prática do ato administrativo que implicou a redução dos proventos, conforme demonstrado no ofício que acompanha a inicial.
Rejeita-se, portanto, a preliminar de ilegitimidade passiva.
Da inadequação da via eleita
A União sustenta a inadequação da via eleita, ao argumento de que decisões do Tribunal de Contas da União, no exercício do controle externo, somente poderiam ser impugnadas por mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, “d”, da Constituição Federal.
A preliminar não merece acolhida. Não há, no ordenamento jurídico, norma que imponha à parte o exercício do direito de ação exclusivamente pela via mandamental. O dispositivo constitucional invocado limita-se a prever a competência do STF para processar e julgar mandado de segurança contra ato do Presidente do TCU, não se estendendo, de forma indistinta, a toda e qualquer deliberação emanada daquele órgão.
Ademais, se o direito pode ser deduzido pela via estreita do mandado de segurança, com maior razão admite-se sua veiculação por ação de conhecimento, que assegura plena instrução probatória.
Rejeita-se a preliminar.
Da impossibilidade jurídica do pedido
A União sustenta a impossibilidade jurídica do pedido, ao argumento de que o Poder Judiciário não poderia revisar decisão de mérito do Tribunal de Contas da União, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes.
Consoante entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça, “o mister desempenhado pelos Tribunais de Contas, no sentido de auxiliar os respectivos Poderes Legislativos em fiscalizar, encerra decisões de cunho técnico-administrativo e suas decisões não fazem coisa julgada, justamente por não praticarem atividade judicante. Logo, sua atuação não vincula o funcionamento do Poder Judiciário, o qual pode, inclusive, revisar as suas decisões por força Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição)” (REsp n. 1.032.732/CE, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 25/8/2015, DJe de 8/9/2015.)
A decisão proferida pelo TCU possui eficácia no âmbito administrativo e vincula a atuação da Administração Pública, mas não impede o controle jurisdicional, uma vez que as esferas administrativa e judicial são independentes.
Preliminar rejeitada.
Mérito recursal
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 445, posicionou-se da seguinte forma:
Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636553, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19-02-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020)
Na hipótese, o ato de aposentadoria da parte autora foi publicado em 04/03/1992, por meio da Portaria nº 512, de 24/02/1992. Consta dos autos (Evento 5, OUT1, p. 23/28) que o respectivo processo administrativo foi encaminhado ao Tribunal de Contas da União em 18/09/2000, permanecendo com a situação “em andamento” ao menos até 28/01/2009, conforme registro no sistema SISAC. O Acórdão nº 6018/2009 – 1ª Câmara, que reputou ilegal a concessão da aposentadoria, somente foi publicado no Diário Oficial da União em 30/10/2009, ou seja, mais de nove anos após o envio do processo à Corte de Contas e mais de dezessete anos após a concessão do benefício.
Nesse contexto, a revisão do ato não se mostra adequada, por afrontar os princípios da razoabilidade e da segurança jurídica, consideradas as circunstâncias fáticas e jurídicas que envolveram a concessão e a posterior revisão da aposentadoria.
Embora, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, a atuação do TCU no exame de legalidade e registro de aposentadorias não se submeta ao prazo decadencial de cinco anos previsto na Lei nº 9.784/1999, deve observar prazo razoável, sob pena de violação à segurança das relações jurídicas.
Não observados tais parâmetros, a análise de legalidade realizada mostra-se inválida em relação ao administrado, impondo-se à Administração o restabelecimento dos valores indevidamente suprimidos.
Diante do lapso superior a nove anos entre o recebimento do processo pelo TCU e a negativa de registro, bem como de mais de dezessete anos desde a concessão da aposentadoria, impõe-se reconhecer o direito da parte autora à desconstituição do ato que declarou a ilegalidade do benefício.
Assim, ainda que por fundamento diverso, deve ser mantida a procedência do pedido exordial.
Dos honorários advocatícios
Insurge-se a parte autora contra o arbitramento dos honorários advocatícios em R$ 1.000,00.
Considerando que a sentença foi proferida sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, a fixação de honorários advocatícios deve seguir os critérios estabelecidos nos §§ 3º e 4º do art. 20 do diploma revogado, conforme o princípio do tempus regit actum.
Os honorários advocatícios devidos pela Fazenda Pública devem ser fixados por equidade, na forma do art. 20, §4º: “Nas causas de pequeno valor, nas de valor inestimável, naquelas em que não houver condenação ou for vencida a Fazenda Pública, e nas execuções, embargadas ou não, os honorários serão fixados consoante apreciação eqüitativa do juiz, atendidas as normas das alíneas a, b e c do parágrafo anterior. (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994).”
No caso, deve ser mantido o valor fixado na origem, eis que compatível com os critérios legais, tendo em vista: (i) a natureza da causa, (ii) a ausência de instrução probatória complexa e (iii) o reduzido grau de complexidade jurídica. Ademais, a jurisprudência do STJ reconhece a irrisoriedade da verba honorária apenas quando esta se revela inferior a 1% do valor da causa, o que não se verifica nos autos - o valor da causa foi fixado em R$ 5.000,00, o que torna o valor de R$ 1.000,00 superior a tal parâmetro. Nesse sentido, vide REsp 1.370.678/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Afrânio Vilela, DJe 30/9/2024.
Consectários
Considerando as teses e a ratio decidendi dos Temas 905/STJ, 810/STF, 1170/STF e 1361/STF, impõe-se que sobre os atrasados incidam juros de mora e correção monetária de acordo com o Manual de Cálculos da Justiça Federal vigente ao tempo da liquidação do julgado.
Tendo em vista que a sentença foi prolatada na vigência do CPC/1973, não se aplica a majoração prevista no art. 85, §11, do CPC/2015 (Enunciado administrativo 7 do STJ).
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à remessa necessária e à apelação da parte autora e por negar provimento às apelações das rés, nos termos da fundamentação.
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