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Apelação Cível Nº 0005775-48.2012.4.01.3803/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) contra a sentença proferida nos autos da demanda anulatória 0005775-48.2012.4.01.3803, ajuizada por V. G. R., com o patrocínio da Defensoria Pública da União.
A sentença, no mérito, julgou procedente o pedido formulado na inicial, para anular o processo administrativo 02015.004465/2004-38 e, por consequência, a certidão de dívida ativa (CDA) que instruiu a execução fiscal 3281-50.2011.4.01.3803, extinguindo este feito executivo com fundamento no art. 485, inciso IV, do Código de Processo Civil. O fundamento central da procedência foi o reconhecimento da nulidade do processo administrativo, em razão da violação ao direito de interposição de recurso hierárquico, suprimido pela Instrução Normativa Ibama 08/03, cujo art. 16, § 2º, condicionava a admissibilidade do recurso ao valor mínimo de R$50.000,00 da multa aplicada, em manifesto confronto com o art. 71, inciso III, da Lei 9.605/98.
Em suas razões recursais, sustenta o Ibama, em síntese: (a) a inexistência de cerceamento de defesa, aduzindo que ao autuado foi assegurado o contraditório e o devido processo legal em toda a extensão do procedimento administrativo, tendo sido observados todos os prazos legais; (b) a legalidade da Instrução Normativa 08/2003, ao argumento de que o art. 6.º da Lei 8.005/90 confere ao Presidente do Ibama poderes para regulamentar o procedimento administrativo de apuração de infrações, inexistindo, portanto, ofensa ao princípio da legalidade; (c) a inexistência de garantia constitucional absoluta ao duplo grau de jurisdição, citando doutrina no sentido de que a Constituição não impõe obrigatoriamente o duplo grau, e que o art. 57 da Lei 9.784/99 estabelece apenas um limite máximo de três instâncias administrativas, não um mínimo; (d) a proporcionalidade da sanção aplicada, ressaltando que a multa foi fixada no valor mínimo previsto no Decreto 6.514/08, correspondendo a R$ 700,00 acrescidos de R$ 10,00 por quilograma de pescado apreendido, totalizando R$ 750,00; e (e) a legitimidade do auto de infração, que goza de presunção de veracidade e legitimidade, não tendo o autuado logrado produzir prova inequívoca em sentido contrário.
Por tais razões, requer o conhecimento e o total provimento do recurso, com a reforma integral da sentença e o reconhecimento da legalidade do processo administrativo, determinando-se o prosseguimento da execução fiscal.
Não foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
Cinge-se a controvérsia a definir se o art. 16, § 2º, da Instrução Normativa Ibama 08/03, ao condicionar a admissibilidade do recurso hierárquico administrativo ao valor mínimo de R$50.000,00 da multa aplicada, encontra amparo no ordenamento jurídico vigente, ou se, ao contrário, viola o art. 71, inciso III, da Lei 9.605/98 e o art. 5º, inciso LV, da Constituição, contaminando de nulidade o processo administrativo que originou a CDA objeto desta ação anulatória.
I – DA DELIMITAÇÃO DO QUADRO NORMATIVO APLICÁVEL
Antes de adentrar ao mérito da questão recursal, é indispensável estabelecer com precisão o quadro normativo que governa a matéria, pois é exatamente na hierarquia e no conteúdo das normas em confronto que repousa a solução do caso.
A Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, denominada Lei de Crimes Ambientais, é o diploma legislativo central que regula as sanções penais e administrativas decorrentes de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Em seu capítulo VI, dedicado à infração administrativa ambiental, o art. 70, caput, define a infração como "toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". O art. 71 fixa os prazos máximos do processo administrativo de apuração, dispondo expressamente, em seu inciso III, que o infrator tem o prazo de vinte dias para "recorrer da decisão condenatória à instância superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama". Nenhuma restrição, condição ou limitação de valor é imposta pela lei.
Em plano normativo inferior, o art. 16, § 2º, da Instrução Normativa Ibama 08/2003 estabeleceu que somente seria admitido o recurso hierárquico "nos procedimentos cujo valor da multa seja superior a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)". Eis, em síntese, a antinomia que se deve resolver: uma lei federal que assegura o recurso sem condições, e um ato normativo infralegal que cria condição não prevista na lei para o exercício desse direito.
II – DA ILEGALIDADE DA INSTRUÇÃO NORMATIVA IBAMA 08/03
A questão não comporta dubiedade. O sistema constitucional brasileiro adota, como vetor estruturante da Administração Pública, o princípio da legalidade estrita, positivado no art. 37, caput, da Constituição, segundo o qual a Administração somente pode fazer o que a lei autoriza. Trata-se de cláusula que diferencia o regime jurídico administrativo do regime de autonomia privada: enquanto o particular pode fazer tudo que a lei não proíbe, o administrador público só pode fazer o que a lei expressamente permite.
No campo dos atos normativos, esse princípio opera com particular rigor: o poder regulamentar da Administração existe para dar fiel execução à lei, completando-a nos aspectos que dependem de especificação técnica ou procedimental, mas jamais para modificá-la, restringi-la ou contrariá-la. A lição é clássica na doutrina administrativista e encontra positivação no art. 84, inciso IV, da Constituição, que confere ao Chefe do Executivo o poder de expedir decretos e regulamentos "para a fiel execução das leis" - expressão que evidencia o caráter subordinado e derivado do poder regulamentar em relação à lei.
Nesse sentido, o argumento central do Ibama, fundado no art. 6º da Lei 8.005/90, merece exame cuidadoso. Referido dispositivo autoriza o Presidente do Ibama a "baixar portaria disciplinando o procedimento administrativo para autuação, cobrança, inscrição na dívida ativa dos débitos", assegurados o contraditório e o amplo direito de defesa. O recorrente extrai dessa delegação a conclusão de que a Instrução Normativa 08/03 teria fundamento legal suficiente para restringir o recurso hierárquico.
O argumento, porém, não resiste à análise sistemática. A Lei 8.005/90 é de 1990. A Lei 9.605/98 é de 1998. Há, portanto, uma relação cronológica e hierárquica que não pode ser ignorada: a lei posterior e especial, a Lei de Crimes Ambientais, disciplina especificamente o processo administrativo ambiental, inclusive a fase recursal, estabelecendo no art. 71, inciso III, o direito ao recurso sem qualquer condicionamento. Ainda que se admitisse que a Lei 8.005/90 conferiu ao Presidente do Ibama poderes regulamentares amplos, esses poderes não podem alcançar o ponto de suprimir garantia expressamente reconhecida por lei federal posterior e específica. O regulamento não pode avançar sobre o campo que a lei reservou para si.
Mais que isso: quando a Lei 9.605/98 prescreve que o infrator pode "recorrer da decisão condenatória à instância superior do Sisnama" (art. 71, III), está criando um direito subjetivo processual do administrado, não uma mera prerrogativa discricionária da Administração. E direitos subjetivos só podem ser restringidos por norma de igual ou superior hierarquia, nunca por ato infralegal. Esse é o cerne do postulado da reserva legal em matéria de direitos e garantias processuais.
O argumento do Ibama sobre a inexistência de garantia constitucional absoluta ao duplo grau de jurisdição, embora tecnicamente correto em abstrato, não tem aplicação ao caso concreto. A discussão sobre se o duplo grau é ou não princípio constitucional de observância obrigatória em toda e qualquer situação é uma discussão relevante no plano da teoria constitucional, mas é inteiramente alheia ao problema posto nestes autos. Aqui não se discute se a Constituição impõe o duplo grau administrativo. Discute-se se uma lei federal infraconstitucional - o art. 71, III, da Lei 9.605/98 - criou esse direito no plano infraconstitucional. E a resposta, como visto, é afirmativa. Uma vez que a lei o criou, o regulamento não pode suprimi-lo.
Tampouco convence a analogia com a limitação de alçada nos processos judiciais. A limitação de alçada é instituto previsto em lei formal, aprovada pelo Poder Legislativo. O que se discute aqui é a limitação imposta por ato regulamentar administrativo, unilateralmente editado pela autarquia. São situações estruturalmente distintas que não admitem equiparação.
Idêntico raciocínio se aplica ao argumento fundado no art. 57 da Lei 9.784/99, segundo o qual o recurso administrativo tramitará em no máximo três instâncias. Com efeito, esse dispositivo estabelece um teto, não um piso. Mas daí não se extrai a conclusão de que a Administração pode livremente fixar o número mínimo de instâncias recursais. Quando a lei especial, a Lei 9.605/98, prevê expressamente uma instância recursal, ela cria um direito que a Administração não pode simplesmente suprimir por conveniência administrativa.
III – DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA AMPLA DEFESA E SUA DIMENSÃO RECURSAL
A Constituição, em seu art. 5.º, inciso LV, assegura expressamente aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. A expressão "com os meios e recursos a ela inerentes" não é acidental: o constituinte quis deixar claro que a ampla defesa não se limita à apresentação de uma contestação inicial, mas compreende o conjunto de instrumentos processuais necessários para a efetiva impugnação das decisões desfavoráveis.
A fase recursal é uma das dimensões mais importantes da ampla defesa, pois é por meio dela que o administrado pode submeter ao reexame de uma instância superior o julgamento que reputou equivocado, seja no aspecto fático, seja no aspecto jurídico. Restringir essa possibilidade com base em critério econômico, o valor da multa, é adotar um parâmetro que não guarda relação com a justiça do caso concreto, mas apenas com a conveniência administrativa de reduzir o volume de recursos. Trata-se de uma lógica de eficiência burocrática que não pode sobrepor-se às garantias constitucionais do processo.
A controvérsia já foi enfrentada de forma direta e conclusiva na jurisprudência, firmando-se a compreensão de que a limitação administrativa que condiciona o exame de recursos ao patamar mínimo da multa é incompatível com a ordem jurídica. Tal restrição, ao obstar o acesso à instância revisora em razão do valor da penalidade, vulnera o princípio da ampla defesa, consagrado no art. 5º, LV, da Constituição, além de contrariar a disciplina prevista no art. 71 da Lei 9.605/98, que assegura o direito de impugnação administrativa independentemente do montante envolvido.
Não há razão para afastar essa orientação, que se revela tecnicamente adequada e em plena consonância com os valores constitucionais que regem a interpretação do direito administrativo sancionador.
IV – DA NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO E SEUS EFEITOS
Assentada a ilegalidade do art. 16, § 2º, da IN IIbama 08/03, decorre necessariamente a nulidade do processo administrativo que se desenvolveu à sua sombra. O vício é de natureza absoluta, pois atinge a garantia constitucional da ampla defesa, garantia que não comporta relativização por conveniência das partes nem convalidação pela inércia do interessado.
Com efeito, consta dos autos que o autor apresentou recurso administrativo após o indeferimento de sua defesa, tendo sido expressamente notificado de que, em razão do valor da multa (R$750,00), não seria admitido o recurso hierárquico ao Presidente do Ibama. Houve, portanto, um ato administrativo concreto de vedação ao exercício do direito recursal, que impossibilitou ao administrado o reexame da decisão que lhe foi desfavorável em instância superior. O prejuízo é evidente e não necessita de demonstração adicional: privado do direito de recorrer, o autor viu-se impossibilitado de levar ao conhecimento de instância superior os argumentos que hoje apresenta em juízo, inclusive o mais relevante, referente à ausência de individualização de sua conduta no auto de infração.
A consequência jurídica é a que determina o art. 2º, parágrafo único, inciso VIII, da Lei 9.784/99: são inválidos os processos administrativos em que não foram observados os direitos do administrado à ampla defesa e ao contraditório. A nulidade do processo administrativo, por sua vez, fulmina a validade da inscrição em dívida ativa, que nada mais é do que o ato de formalização do crédito constituído naquele processo. Crédito constituído mediante processo nulo é crédito que não se formou validamente, razão pela qual a CDA que o instrumentaliza carece do pressuposto de certeza e liquidez que lhe é exigido pelo art. 3º da Lei 6.830/80.
Nesse ponto, é relevante notar que o controle jurisdicional dos atos administrativos não se limita à verificação de aspectos formais. Como bem consignou a sentença recorrida, todos os elementos dos atos administrativos, inclusive os discricionários, são passíveis de revisão pelo Poder Judiciário para fins de aferição da observância aos princípios constitucionais da Administração Pública. A garantia do art. 5.º, inciso XXXV, da Constituição, segundo a qual a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão a direito, impede que se considere imune ao controle judicial qualquer ato administrativo que tenha lesado direitos constitucionalmente assegurados.
V – DOS DEMAIS ARGUMENTOS RECURSAIS
Quanto à alegação de que o auto de infração goza de presunção de legitimidade e veracidade e de que o ônus da prova da inocorrência do ilícito cabia ao autor, observo que a questão ficou prejudicada em razão do reconhecimento da nulidade processual, exatamente como consignado na sentença de primeiro grau. O exame do mérito da autuação pressupõe a validade do processo administrativo em que ela foi apurada. Nulo o processo, não há como examinar se a presunção de legitimidade do auto de infração foi ou não elidida, pois a própria base de apuração encontra-se comprometida.
De qualquer modo, registro que o argumento da presunção de legitimidade, tal como articulado pelo Ibama, não pode ser levado às últimas consequências sem que se incorra em grave violação ao princípio da individualização da conduta. O auto de infração 356128 descreveu, em termos genéricos, a prática de pesca com petrechos proibidos por três pessoas, sem individualizar a participação de cada qual na conduta infracional. A presunção de legitimidade do ato administrativo é relativa, iuris tantum, alcançando os fatos afirmados pela Administração no bojo do auto. Mas não pode servir de instrumento para suprir a falta de descrição individualizada da conduta de cada autuado, transferindo ao administrado o ônus de provar um fato negativo - a não participação na infração, o que configura exigência de prova diabólica, incompatível com o sistema constitucional de direitos e garantias.
Quanto à proporcionalidade da multa, a matéria igualmente restou prejudicada, dada a nulidade do processo administrativo reconhecida. Ainda assim, anoto que a tese do Ibama - de que a multa simples pode ser aplicada sem prévia advertência, por constituir ato discricionário da autoridade ambiental - é defensável e encontra respaldo em parcela da jurisprudência. Todavia, a eventual validade da escolha da espécie sancionatória não tem o condão de sanar a nulidade que contamina o processo a partir da fase recursal.
Diante de todo o exposto, conclui-se que a sentença recorrida está corretamente fundamentada, tanto no plano fático quanto no jurídico. O reconhecimento da nulidade do processo administrativo, com a consequente anulação da CDA e extinção da execução fiscal, é medida que se impõe como corolário lógico e jurídico da ilegalidade da Instrução Normativa Ibama 08/03, no ponto em que suprimiu o direito ao recurso hierárquico para multas inferiores a R$50.000,00.
A apelação do Ibama não trouxe argumentos novos ou juridicamente suficientes para infirmar os fundamentos da sentença. Ao contrário, limitou-se a reproduzir, com pequenas variações, as razões já apresentadas na contestação e já criteriosamente refutadas pelo juízo de primeiro grau. Não há, portanto, razão para reforma.
Não deve ser acolhida a pretensão recursal, com manutenção da sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Uberlândia, que anulou o processo administrativo 02015.004465/2004-38 e a respectiva CDA, determinando a extinção da execução fiscal 0000348-41.2010.4.01.3803.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso de apelação.
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