Apelação Cível Nº 1011870-76.2018.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1011870-76.2018.4.01.3800/MG
RELATORA: Juíza Federal GENEVIEVE GROSSI ORSI
RELATÓRIO
Trata-se de Recurso de Apelação () interposto por Vale S.A., em face de sentença () que julgou improcedente o pedido de anulação do ato de prorrogação de vigência do alvará de pesquisa n.° 7.471/14, em favor do litisconsorte passivo, Itabiriçu Nacional Pesquisa Mineral Ltda.
O douto Juízo a quo entendeu que o alvará n.º 7471/2014 continua perfeitamente válido, devendo a apelante adotar as medidas necessárias para permitir o ingresso da apelada no local referente à pesquisa.
Irresignada, a apelante interpôs o presente recurso, sustentando que a r. sentença não se atentou para a irregularidade do procedimento de prorrogação, que incorreu em vício de motivação ao expedir o alvará sem o cumprimento dos requisitos legais para tanto.
Afirma que a apelada não obrou para fazer a pesquisa nos 3 (três) anos iniciais e que o técnico da ANM que fez o parecer para autorizar a prorrogação não tinha expertise para análise do requisito jurídico.
Ainda, pugnou pela primazia do seu direito de servidão minerária sobre o direito de pesquisa da apelada, vez que a área já foi previamente pesquisada e atestada como desprovida de potencial minerário, além da importância das atividades da Vale para o interesse público e o desenvolvimento socioeconômico da região.
Contrarrazões apresentadas ().
É o relatório.
VOTO
O artigo 176 da Constituição Federal estabelece que as jazidas, recursos minerais e potenciais de energia hidráulica são propriedade da União, distinta da do solo, e que a pesquisa e lavra desses recursos só podem ser feitas mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresas brasileiras com sede e administração no país.
Disso decorre a competência exclusiva para conceder direitos de pesquisa e lavra, devendo considerar o interesse público e econômico na expedição dos títulos (ADI 6679/DF). A regra estabelecida é, então, a de que todo aproveitamento de matéria-prima mineral observe os preceitos estabelecidos no Código de Mineração, norma jurídica nacional, que disciplina as relações de Direito Minerário. Confira-se:
Art 3º Este Código regula:
I - os direitos sobre as massas individualizadas de substâncias minerais ou fósseis, encontradas na superfície ou no interior da terra formando os recursos minerais do País;
II - o regime de seu aproveitamento, e
III - a fiscalização pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de outros aspectos da indústria mineral.
Como todo ramo jurídico, o Direito Minerário conta com princípios próprios, que influenciam todo o subsistema jurídico que disciplina a atividade da mineração. Dentre eles, dois merecem maior destaque no caso dos autos: o princípio do interesse nacional e o princípio do livre acesso e livre exploração dos recursos maturais.
Enquanto o primeiro preconiza que a exploração mineral deve atender ao interesse nacional, refletindo a dimensão da atividade mineral e a necessidade de conciliar o desenvolvimento econômico com a proteção ambiental e social, o segundo consagra o livre acesso e a livre exploração dos recursos naturais, desde que autorizados ou concedidos pela União, conforme previsto no Código de Mineração.
Ambos devem servir como vetor interpretativo, na medida em que, no caso, verifica-se a sobreposição de direitos minerários titularizados por partes com interesses distintos. A lide exige que se decida qual deve prevalecer neste caso, sendo imprescindível levar em conta referidos princípios e a legislação aplicável.
Geralmente, o direito de prioridade é um instrumento que ordena o livre acesso aos recursos minerais, garantindo segurança jurídica e exclusividade temporária ao requerente que cumpre os requisitos legais para exploração mineral em área livre, respeitando o interesse da União e da economia nacional.
Especificamente, esse direito é definido no artigo 16 do Regulamento do Código de Mineração (Decreto nº 62.934/1968) como a precedência de entrada do requerimento de autorização de pesquisa em área considerada livre, ou de concessão de lavra de jazida declarada em disponibilidade, designando-se como "prioritário" o respectivo requerente. A precedência, neste caso, considera a data do requerimento relativo à pesquisa ou exploração de área considerada livre, conforme o artigo 11, alínea "a", do Decreto-Lei nº 227/1967.
A área considerada livre, contudo, é aquela que não está vinculada a qualquer autorização, licença, concessão, manifesto, permissão ou requerimento anterior, conforme detalhado no artigo 8º do Decreto-Lei nº 227/1967. Assim, o direito de prioridade não se aplica a áreas já tituladas ou objeto de requerimentos anteriores válidos. Sobre as áreas livres, tem-se que:
Art. 18. A área objetivada em requerimento de autorização e pesquisa ou de registro de licença será considerada livre, desde que não se enquadre em quaisquer das seguintes hipóteses:
I - se a área estiver vinculada a autorização de pesquisa, registro de licença, concessão da lavra, manifesto de mina ou permissão de reconhecimento geológico;
II - se a área for objeto de pedido anterior de autorização de pesquisa, salvo se este estiver sujeito a indeferimento, aos seguintes casos:
a) por enquadramento na situação prevista no caput do artigo anterior, e no § 1º deste artigo; e
b) por ocorrência, na data da protocolização do pedido, de impedimento à obtenção do título pleiteado, decorrente das restrições impostas no parágrafo único do Art. 23 e no Art. 26 deste Código;
III - se a área for objeto de requerimento anterior de registro de licença, ou estiver vinculada a licença, cujo registro venha a ser requerido dentro do prazo de 30 (trinta) dias de sua expedição;
IV - se a área estiver vinculada a requerimento de renovação de autorização de pesquisa, tempestivamente apresentado, e pendente de decisão;
V - se a área estiver vinculada a autorização de pesquisa, com relatório dos respectivos trabalhos tempestivamente apresentado, e pendente de decisão;
VI - se a área estiver vinculada a autorização de pesquisa, com relatório dos respectivos trabalhos aprovado, e na vigência do direito de requerer a concessão da lavra, atribuído nos termos do Art. 31 deste Código.
§ 1º Não estando livre a área pretendida, o requerimento será indeferido por despacho do Diretor-Geral do Departamento Nacional da Produção Mineral (D.N.P.M.), assegurada ao interessado a restituição de uma das vias das peças apresentadas em duplicata, bem como dos documentos públicos, integrantes da respectiva instrução.
Não obstante toda a compreensão de que áreas livres são, em síntese, aquelas que não estão oneradas, entendendo-se por onerosidade a vinculação a título minerário ou a requerimento anteriormente formulado, fato é que o princípio da prioridade somente se aplica quando houver dois ou mais requerimentos relacionados a uma mesma área livre e formulados junto à ANM.
Em outros termos, direito de prioridade não se aplica nas hipóteses previstas no art. 8º do mesmo Código, que trata das áreas oneradas por títulos minerários ou requerimentos anteriores. O § 4º do art. 7º esclarece que, nessas situações, cabe ao Poder Executivo federal outorgar a autorização ou concessão considerando os interesses da União e da economia nacional, não havendo aplicação do direito de prioridade.
No caso, entendo que a hipótese dos autos amolda-se às previstas no art. 8º do Código de Mineração, de tal modo que não há que se falar em área livre. Em razão disso, o presente conflito não pode ser resolvido pelo direito de prioridade. É preciso verificar a compatibilidade entre as atividades, de modo a aferir se podem coexistir e, em caso negativo, qual deve prevalecer.
Quanto à compatibilidade das atividades minerárias, se houver títulos minerários referentes a atividades compatíveis na mesma área, não se configura necessariamente conflito que exija a aplicação do direito de prioridade para resolver sobreposição. Ou seja, em caso de compatibilidade das atividades necessárias para ambos os títulos minerários, pode haver coexistência, e não se fala em prioridade de um título em detrimento do outro.
Portanto, o direito de prioridade é aplicável para assegurar a precedência na obtenção de títulos minerários em áreas livres, especialmente quando há sobreposição de requerimentos para a mesma finalidade e área. Porém, quando as atividades minerárias são compatíveis e podem coexistir na mesma área, não há que se falar em exclusão ou prioridade de um título sobre o outro, desde que respeitados os limites legais e administrativos.
Na ausência de compatibilidade, a ANM deve avaliar os títulos minerários existentes, a natureza das atividades e os impactos para decidir sobre a prevalência de um título sobre outro, podendo determinar a suspensão, modificação ou revogação de títulos para evitar prejuízos e garantir a adequada exploração dos recursos minerais.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1435585/MG) reconhece que não há hierarquia automática entre direitos minerários de mesma natureza, e que a coexistência depende da compatibilidade das atividades. Quando incompatíveis, não se pode declarar prevalência automática, sendo necessária análise caso a caso, considerando os atos administrativos e os direitos adquiridos.
Especificamente a respeito da pesquisa, o direito à pesquisa mineral consiste na autorização concedida pela União para que pessoas naturais ou jurídicas possam realizar atividades de pesquisa em áreas consideradas livres, com o objetivo de identificar jazidas minerais e avaliar a viabilidade econômica da exploração futura.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) reforça que a autorização de pesquisa mineral confere direito exclusivo para a realização dos trabalhos necessários à definição da jazida e à avaliação da viabilidade econômica, mas não confere posse absoluta sobre os recursos minerais, que pertencem à União (REsp 1786288/MG). Entretanto, a outorga do alvará é vinculada à lei, não havendo discricionariedade para negar o título se cumpridos os requisitos legais e respeitado o direito de prioridade (art. 11, a, do Decreto-Lei nº 227/1967).
A servidão de mina, por sua vez, permite ao titular do direito minerário instituir servidão sobre propriedades alheias para fins de pesquisa, ou seja, para acessar e realizar estudos na área necessária para determinar a exequibilidade econômica da jazida. Ainda, a servidão, em tese, não impede a publicação de títulos minerários em sua área, pois não implica em oneração do subsolo, ou seja não marca prioridade sobre a área. De acordo com o art. 59 do Código de Mineração, é admitida a instituição de servidão minerária em área fora da poligonal do título minerário, como foi no caso dos autos.
O Superior Tribunal de Justiça reconhece que não há hierarquia ou prevalência automática entre direitos minerários de mesma natureza, e que atos administrativos como concessões e autorizações podem coexistir, desde que as atividades sejam compatíveis (REsp 1435585/MG). No caso da servidão de mina e do alvará de pesquisa, a coexistência é possível se as atividades de pesquisa não impedirem ou prejudicarem o uso da área para os fins da servidão, e vice-versa.
Em outros termos, a existência de um direito minerário de titularidade de terceiro não impede a instituição da servidão minerária (artigos 59 a 62 do Código de Mineração e item 27.2 da Instrução Normativa DNPM nº 1/1983). Interpretação dada pelo Parecer/PROGE nº 127/2008-AS e pela NOTA Nº 1096/2014/FM/PF-DNPM-DF/PGF/AGU.
Da mesma forma, não há impedimento legal para a outorga de título minerário em área já destinada para uma servidão minerária, pois a servidão minerária instituída fora da poligonal do título minerário não marca prioridade ou onera a área (item 27.3 da Instrução Normativa DNPM nº 1/1983). Não há incompatibilidade automática entre as atividades que envolvem servidão de mina e pesquisa minerária, podendo ambas coexistir na mesma área desde que as atividades sejam compatíveis e não causem prejuízo mútuo.
Entretanto, quando não houver compatibilidade entre as atividades minerárias que envolvem diferentes títulos ou direitos sobre a mesma área, o conflito deve ser resolvido considerando a natureza dos direitos minerários, a ordem temporal dos títulos e os interesses da União e da economia nacional, conforme previsto no Código de Mineração e na jurisprudência dos tribunais superiores.
Em atenção às peculiaridades do caso concreto, verifica-se que o douto Juízo a quo, ao se utilizar do instituto da prova emprestada, anotou que:
"A perícia realizada no processo n.º 1037381-08.2020.4.01.3800, que utilizo como prova emprestada (por entender que o contraditório não será ferido, eis que configuram as mesmas partes nos processos), afirma que:
'Finalmente podemos concluir que a realização da pesquisa mineral, conforme Plano de Pesquisa apresentado pela Autora Itabiriçu na poligonal da Autorização 7.471/2014, com a prospecção através de sondagem rotativa, com a perfuração de 151 poços com profundidade média de 100 metros, perfazendo um total de 15.100 metros de sondagem, não apresenta viabilidade técnica, tendo em vista a área encontrar-se ocupada por depósito de estéril e barragem de rejeitos da empresa vale.' (fls. 31 do laudo Pericial)" (destacou-se)
Quanto à possibilidade de pesquisa sobre área onde foi construída uma barragem de rejeitos, a atividade de pesquisa deve respeitar as condições técnicas e ambientais do local, não podendo conflitar com a atividade exercida, especialmente se houver risco à segurança da barragem ou ao meio ambiente.
A atividade de pesquisa minerária não necessariamente confronta com a atividade de barragem de rejeitos, mas, no caso, a prova trazida aos autos demonstra que não se concluiu pela compatibilidade entre ambas. Ressalte-se que o subsídio utilizado foi justamente o Plano de Pesquisa, apresentado pela apelada, a respeito a área em questão.
Não basta, desse modo, a mera alegação da apelada de que irá se utilizar de métodos usuais não-destrutivos ou que o laudo pericial já não possui mais validade. Dada a importância do bem jurídico e os ditames da segurança no manejo de barragens, não é dado ao Poder Judiciário, com base em impressões pessoais do magistrado, concluir pela retirada do rejeito/estéril para ser objeto de nova exploração econômica, de nova utilização, ou para nova localidade, sem a realização de nova prova pericial, que leve em conta os argumentos trazidos pela parte.
A outorga do alvará de pesquisa é vinculada à lei, mas o Poder Executivo deve avaliar aspectos técnicos, ambientais e econômicos para autorizar ou negar a pesquisa, especialmente em áreas com uso específico, como barragens (REsp 1786288/MG).
A pesquisa deve ser compatível com as condições ambientais e estruturais existentes, especialmente em áreas onde há instalações como barragens de rejeitos, que demandam cuidados especiais para garantir a segurança e a integridade da estrutura e do meio ambiente (ADI 6679). A legislação e a jurisprudência indicam que a pesquisa não pode comprometer a estabilidade da barragem ou causar riscos ambientais, cabendo à autoridade competente avaliar tecnicamente os pedidos de pesquisa para evitar conflitos entre atividades (REsp 1786288/MG).
A autorização ou concessão deve respeitar os direitos adquiridos e o ordenamento jurídico, não podendo haver sobreposição de títulos minerários que causem conflito entre titulares. Portanto, para que um terceiro realize pesquisa e exploração dos rejeitos em área já concedida para lavra, é necessário que haja transferência legal do título minerário, revogação formal da concessão anterior ou autorização expressa da União, respeitando os procedimentos legais. A simples expedição de novo alvará para área já concedida sem observância desses requisitos configura irregularidade.
Desse modo, não pode a apelante ser compelida a remover os resíduos do local em função da simples expedição de alvará de pesquisa em favor da apelada, na medida em que, no caso, a prova técnica aponta para a inviabilidade da concomitância. É dizer: data máxima vênia, a r. sentença carece de reforma, por não levar em consideração a incompatibilidade do método a ser utilizado - pelo menos no que foi levado a conhecimento do Poder Judiciário - com a existência de barragem de rejeitos no local.
Ressalte-se que, como bem anotado pelo douto Juízo a quo, o recurso mineral, enquanto não lavrado, pertence à União; uma vez lavrado, o produto é apropriado pelo concessionário. Por não despertarem, em um primeiro momento, interesse econômico imediato ao titular, os rejeitos são descartados durante o processo de lavra.
Ou seja, a dominialidade da União sobre esses bens somente se manifestará para fins de exploração e aproveitamento econômico. Assim, ainda que contenham - e frequentemente contêm – algum teor da substância mineral objetivada, é certo que tanto o rejeito como o estéril – na condição de materiais descartados durante o processo produtivo, em razão da sua irrelevância econômica não são considerados bens da União, enquanto não forem passíveis de exploração ou aproveitamento econômico.
Não se ignora que a viabilidade do aproveitamento industrial de uma jazida depende de diversos fatores, permitindo que um depósito de lavra hoje inexequível possa se tornar futuramente atrativo. Não se descarta que parte do material que já tenha sido desmontado e descartado durante o processo de lavra de uma mina passe a ter valor econômico que justifique, inclusive, o seu reaproveitamento. Os avanços tecnológicos das técnicas de mineração somada ao aumento dos preços de mercado do produto mineral podem conferir condições técnicas e econômicas ao reaproveitamento de tais materiais que tenham sido descartados com algum teor de substância mineral útil.
Entretanto, em se tratando de área com lavra já concedida para aproveitamento do rejeito/estéril, o titular deve apresentar à ANM estudos técnicos que demonstrem a potencialidade econômica do reaproveitamento daquele material, bem como os métodos de extração e concentração mineral que será adotado para tal reaproveitamento.
Nesse caso, o reaproveitamento do rejeito dependerá exclusivamente da apresentação de novos documentos técnicos, como uma reavaliação do potencial mineral da área (incluindo o rejeito) e a adequação do plano de aproveitamento econômico. Por outro lado, inexistindo um título minerário na área em que são colocadas os rejeitos, caberá ao interessado pleiteá-lo à ANM segundo os regimes legais previstos no art. 2º do Código de Mineração. Em ambos os casos, o aproveitamento econômico das substâncias minerais existentes no rejeito ou no estéril somente será possível mediante a obtenção de um título autorizativo de lavra válido.
Desse modo, não é razoável que, ao depositar os seus rejeitos em barragens, apelante automaticamente perca qualquer direito sobre eles, tendo que concorrer com terceiros por sua futura exploração econômica. Só é lícito a outrem explorá-los quando estes materiais tenham sido definitivamente devolvidos ao meio ambiente, no momento em que encerradas as atividades exploratórias, e constatado seu potencial econômico.
Laborou em equívoco a ANM ao ignorar que a área requerida já está sendo utilizada em favor de outro empreendimento mineiro. Recomenda-se que a ANM exija do requerente soluções técnicas adequadas para compatibilizar as atividades minerárias que pretende executar sem prejudicar as servidores minerárias, de modo a incentivar o uso múltiplo da área e, por fim, maximizar a utilidade do solo.
O bloqueio de área determinado com base no art. 42 do Código de Mineração poderia, de fato, ter sido um instrumento eficaz de prevenção de conflitos especificamente nos casos em que qualquer atividade minerária possível seja absolutamente incompatível com a destinação do solo para servidão minerária.
Entretanto, a mera não realização dos bloqueios das áreas de servidão não permite concluir pela viabilidade de concomitância de empreendimentos. A inércia da apelante não se confunde com a adequabilidade técnica da pesquisa pleiteada pela apelada. Os imperativos de segurança e de proteção ao meio ambiente não podem ser ignorados tão somente por questões afetas ao interesse econômico.
Ressalte-se que, nos termos do art. 479 c/c 371 do Código de Processo Civil, é necessário fundamentar adequadamente a decisão de afastar as considerações obtidas em laudo pericial, apontando outros elementos probatórios suficientes, não sendo permitido substituir o laudo pericial por conhecimento técnico pessoal do magistrado.
Enfim, o recurso interposto merece provimento.
Inverto a sucumbência, para condenar a parte nos honorários advocatícios fixados pelo juízo de origem.
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação para, reformando a sentença, julgar procedentes os pedidos, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC.
Documento eletrônico assinado por GENEVIEVE GROSSI ORSI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000351098v38 e do código CRC 288f86e4.
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Data e Hora: 30/04/2026, às 10:59:09