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Agravo de Instrumento Nº 6000340-56.2025.4.06.0000/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 6022904-12.2024.4.06.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela UNIÃO contra decisão proferida nos autos da ação nº 6022904-12.2024.4.06.3800, ajuizada por L. R. D. M., que objetiva o fornecimento do medicamento Nivolumabe, no âmbito do Sistema Único de Saúde.
Foi deferida tutela de urgência para determinar o fornecimento do fármaco pleiteado. Diante da alegação de descumprimento da ordem judicial, o juízo de primeiro grau, por meio da decisão constante do Evento 72, determinou o bloqueio/sequestro de verbas públicas, incidindo a constrição sobre contas vinculadas ao CNPJ da Secretaria de Administração da Presidência da República, a fim de assegurar o cumprimento da medida.
A União interpôs o presente recurso, sustentando, em síntese, a inadequação da medida constritiva e a sua incompatibilidade com o regime constitucional aplicável à execução contra a Fazenda Pública.
A União sustenta que a decisão impugnada viola os princípios constitucionais da unidade de tesouraria (art. 164, § 3º, da Constituição Federal) e da legalidade orçamentária (art. 167, II e VII, da CF), ao promover bloqueio de recursos sem observância da programação orçamentária regularmente aprovada. Argumenta que a constrição judicial interfere na destinação previamente estabelecida para verbas públicas, comprometendo a execução de políticas públicas estruturadas.
Alega, ainda, afronta ao regime constitucional de precatórios (art. 100 da CF), asseverando que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 387 e a ADI 1662, firmou entendimento no sentido de que o sequestro de verbas públicas somente é admissível nas hipóteses expressamente previstas na Constituição, notadamente em casos de preterição da ordem cronológica ou de ausência de inclusão orçamentária da verba necessária ao pagamento.
Invoca, também, violação ao princípio da separação de Poderes (art. 2º da CF), sustentando que a decisão judicial teria invadido a esfera de competência administrativa e orçamentária do Executivo, ao alterar a alocação de recursos públicos. Aduz que a medida de bloqueio revela-se desproporcional, por existirem meios menos gravosos aptos a assegurar o cumprimento da decisão, como a fixação de multa diária (astreintes) ou a determinação de depósito judicial voluntário por parte da Administração.
Argumenta, ademais, que a constrição compromete a gestão do Sistema Único de Saúde, na medida em que retira recursos destinados à coletividade para atender a um único demandante, podendo gerar impacto sistêmico e ofensa ao princípio da isonomia. Acrescenta que já teria comprovado nos autos o cumprimento da tutela de urgência, circunstância que tornaria indevida a medida constritiva.
Ressalta, por fim, que decisão anterior (Evento 33) previa eventual bloqueio restrito a contas do Ministério da Saúde e do Fundo Nacional de Saúde, ao passo que a decisão agravada ampliou a constrição para a Secretaria de Administração da Presidência da República, o que reputa ainda mais gravoso e dissociado da finalidade da ordem judicial.
Com contrarrazões.
Ante à prolação de sentença de procedência nos autos da ação principal, o relator julgou prejudicado o presente recurso. A União opôs embargos de declaração, argumentando que a irresignação aqui veiculada trata de matéria autônoma, razão pela qual persiste o interesse no exame do mérito do agravo.
Embargos de declaração acolhidos, determinando o prosseguimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
A controvérsia devolvida a esta instância cinge-se à legalidade da decisão que, diante do alegado descumprimento de tutela de urgência concessiva de fornecimento do medicamento Nivolumabe, determinou o bloqueio/sequestro de verbas públicas, incidindo a constrição sobre contas vinculadas ao CNPJ da Secretaria de Administração da Presidência da República.
Cumpre, inicialmente, afastar eventual prejudicialidade decorrente da superveniência de sentença de procedência nos autos principais. A superveniência de sentença não esvazia, por si só, o interesse recursal quanto à legalidade do bloqueio determinado, sobretudo quando há potencial repercussão financeira e institucional relevante. Superada, pois, a questão preliminar.
No mérito, impõe-se examinar se o bloqueio de verbas públicas, nas circunstâncias delineadas, mostra-se compatível com o regime constitucional e com a jurisprudência consolidada acerca da execução de obrigações impostas à Fazenda Pública em demandas de saúde.
I DA ALEGADA IMPOSSIBILIDADE TÉCNICA DE BLOQUEIO DE VALORES DA UNIÃO
A União sustenta que os recursos sob sua guarda estão centralizados na Conta Única do Tesouro Nacional, submetida ao princípio da unidade de caixa (art. 167, § 3º, da Constituição Federal), o que inviabilizaria tecnicamente o bloqueio judicial de verbas para o cumprimento de decisões que determinam o fornecimento de medicamentos.
O argumento, entretanto, não merece prosperar. Embora a gestão financeira da União apresente peculiaridades operacionais, o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada no sentido de que o bloqueio de verbas públicas é medida juridicamente admissível para assegurar a efetividade de ordens judiciais relacionadas ao direito à saúde.
Com efeito, no Tema 289 da repercussão geral (RE 607.582/RS, Rel. Min. Ellen Gracie), o STF reconheceu a relevância da matéria, ressaltando a relatora, à época, que a Corte já havia reiteradamente admitido o bloqueio de verbas públicas para garantir o fornecimento de medicamentos. Embora a tese definitiva ainda não tenha sido fixada, diversos precedentes posteriores reafirmaram a possibilidade da medida, desde que adotada de forma excepcional e adequadamente fundamentada.
Nesse sentido, a Segunda Turma do STF tem decidido que, embora não se trate de providência ordinária, o bloqueio de valores públicos constitui mecanismo legítimo de tutela do direito fundamental à saúde, devendo ser utilizado diante da resistência ou morosidade estatal na execução da obrigação (RE 1.241.117 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 06.04.2020; ARE 1.255.965 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 04.06.2021; AI 639.436 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 17.10.2018).
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, sob a sistemática dos recursos repetitivos (Tema 84), firmou orientação segundo a qual, tratando-se de fornecimento de medicamentos, compete ao magistrado adotar as medidas eficazes necessárias à efetivação da tutela específica, podendo determinar, inclusive, o sequestro de valores do devedor, sempre que se mostrar indispensável e desde que devidamente fundamentado (REsp 1.069.810/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, DJe 06.11.2013). Ainda:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADADE. TEMA 84/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. É legítimo o sequestro de verbas públicas como forma de compelir o ente federativo ao cumprimento do provimento jurisdicional, em especial nas demandas acerca da obrigação de fornecimento de medicamentos, conforme o julgado no Tema 84/STJ. 2. Agravo interno a que se nega provimento.(STJ - AgInt no REsp: 1998487 DF 2022/0117731-0, Relator: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 10/06/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/06/2024).
Nos termos do art. 927, III, do CPC, tal entendimento deve prevalecer até que sobrevenha a fixação de tese no Tema 289 pelo STF. Não há, portanto, imunidade orçamentária que exima a União do cumprimento de ordens judiciais, cabendo o bloqueio de verbas como medida excepcional e proporcional à tutela da saúde.
II DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL
A União também invoca ofensa à separação dos poderes e à ordem orçamentária, argumentando que não cabe ao Judiciário impor bloqueio de verbas para assegurar o cumprimento de obrigação estatal.
Esse entendimento não encontra respaldo na jurisprudência do STF. A Corte tem decidido que a atuação judicial voltada à concretização de direitos fundamentais, notadamente saúde e vida, não caracteriza afronta à separação dos poderes quando decorre da omissão ou da resistência da Administração. É o que se depreende dos julgados ARE 1.370.996 AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18.08.2022), ARE 1.421.849 AgR/RN (Rel. Min. Edson Fachin, DJe 19.05.2023) e ARE 1.043.740-ED (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 27.03.2018), que reconheceram a legitimidade da intervenção judicial para assegurar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas.
No RE 768.825 AgR (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 21.08.2014), firmou-se que a limitação orçamentária não pode ser invocada genericamente como escusa ao cumprimento de encargos constitucionais. No mesmo sentido, o voto condutor no ARE 1.197.779 AgR (Rel. Min. Celso de Mello, DJe 19.11.2019) assinalou que a cláusula da “reserva do possível” não pode ser manejada de modo abusivo ou genérico para inviabilizar prestações constitucionais essenciais, sob pena de esvaziamento do conteúdo normativo de direitos fundamentais como saúde e vida.
Dessa forma, a recalcitrância do Poder Executivo em cumprir uma determinação judicial que visa proteger a saúde e a vida justifica a atuação judicial para remover os obstáculos que impedem a efetivação desse direito. As normas orçamentárias, embora relevantes, não são absolutas e não podem servir de escudo para o descumprimento de deveres constitucionais inadiáveis.
Portanto, a atuação judicial que impõe medidas destinadas à concretização do direito à saúde não viola a separação dos poderes, tampouco afronta a ordem orçamentária, mas, ao contrário, dá efetividade a comandos constitucionais de observância obrigatória.
III DA ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO REGIME CONSTITUCIONAL DE PRECATÓRIOS
A União aduz que o bloqueio de verbas ofende o regime constitucional de precatórios previsto no art. 100 da Constituição. A objeção não procede. O referido dispositivo disciplina exclusivamente o pagamento de condenações judiciais em quantia certa, o que não se verifica no presente caso, que trata de obrigação de fazer (fornecimento de medicamento).
O STF já decidiu que:
A disciplina do art. 100 da CF cuida do regime especial dos precatórios, tendo aplicação somente nas hipóteses de execução de sentença condenatória, o que não é o caso dos autos. Inaplicável o dispositivo constitucional, não se verifica a apontada violação à CF. Possibilidade de bloqueio de valores a fim de assegurar o fornecimento gratuito de medicamentos em favor de pessoas hipossuficientes. (AI 553.712-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 5-6-2009).
Assim, entende-se que, em se tratando de medidas excepcionais, o bloqueio de valores e a imposição de multa são cabíveis em caso de demonstração de inadimplemento ou sua ameaça, a depender do juízo do magistrado, "a quem compete avaliar a necessidade de sua imposição no caso concreto, se porventura houver resistência ao cumprimento da ordem judicial". É possível a substituição da multa cominatória por bloqueio de verbas públicas para o cumprimento da decisão judicial que determina o fornecimento de tratamento médico. Precedentes do STJ.
Além do mais, a medida de bloqueio de valores para a aquisição de medicamentos não se confunde com o pagamento de débitos da Fazenda Pública via precatório. O sequestro, no caso, tem natureza de medida coercitiva para o cumprimento de uma obrigação de fazer (entregar o fármaco), sendo medida excepcional (Tema 598/STF), e não de uma obrigação de pagar quantia certa decorrente de uma condenação definitiva. Vejamos:
(a) Inaplicabilidade do regime de precatórios às obrigações de fazer
O procedimento especial dos arts. 534 e 535 do CPC/2015, articulado com o art. 100 da Constituição, disciplina cumprimento de sentença que impõe à Fazenda Pública o dever de pagar quantia certa. Não rege, portanto, hipóteses de obrigação de fazer voltadas à tutela do direito à saúde, como o fornecimento de fármacos. Nessa matéria, admite-se, excepcional e fundamentadamente, o bloqueio de verbas públicas para garantir efetividade de ordens judiciais, afastando a objeção de “impenhorabilidade” quando presente a urgência sanitária e a resistência estatal.
Assim, a alegação ora suscitada pela União, de malversação do regime constitucional de precatórios, não se sustenta, haja vista a tese jurídica firmada pelo STF no Tema 45 (RE 573872, Relator EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 24-05-2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-204 DIVULG 08-09-2017 PUBLIC 11-09-2017), segundo a qual “A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional de precatórios”, o que é a situação deste feito, oportunidade em que lhe foi determinado o fornecimento de medicamento.
Nesse sentido, confira-se:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESCUMPRIMENTO. EXECUÇÃO: NÃO SUBMISSÃO AO REGIME DOS PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. FIXAÇÃO DE ASTREINTES: OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA E INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1266044 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 18-08-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-211 DIVULG 25-08-2020 PUBLIC 26-08-2020) “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. MEDICAMENTOS. FORNECIMENTO A PACIENTES CARENTES. OBRIGAÇÃO DO ESTADO. I - O acórdão recorrido decidiu a questão dos autos com base na legislação processual que visa assegurar o cumprimento das decisões judiciais. Inadmissibilidade do RE, porquanto a ofensa à Constituição, se existente, seria indireta. II - A disciplina do art. 100 da CF cuida do regime especial dos precatórios, tendo aplicação somente nas hipóteses de execução de sentença condenatória, o que não é o caso dos autos. Inaplicável o dispositivo constitucional, não se verifica a apontada violação à Constituição Federal. III - Possibilidade de bloqueio de valores a fim de assegurar o fornecimento gratuito de medicamentos em favor de pessoas hipossuficientes. Precedentes. IV - Agravo regimental improvido.” (AI 553712 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 19-05-2009, DJe-104 DIVULG 04-06-2009 PUBLIC 05-06-2009 EMENT VOL-02363-09 PP-01777 RT v. 98, n. 887, 2009, p. 164-167).
Assim, sendo o fornecimento de medicamento uma obrigação de fazer imposta à União e descumprida, não há que se falar em submissão do bloqueio de verba pública ao regime de precatório como pretexto para a inobservância da sentença proferida nos autos da ação originária.
(b) Excepcionalidade do bloqueio
O sequestro/bloqueio, em matéria de saúde, é medida excepcional porém legítima para compelir o cumprimento de decisões de fazer, exatamente porque a urgência terapêutica não se compatibiliza com a morosidade do regime de pagamento por precatório/RPV. O STJ, no Tema Repetitivo 84 (REsp 1.069.810/RS), fixou que, tratando-se de fornecimento de medicamentos, pode o juiz determinar o sequestro de valores, se necessário e com adequada fundamentação. Ademais, o próprio STJ (REsp 840.912/RS) reconheceu que o conflito entre a urgência na aquisição do medicamento e o sistema de pagamento da Fazenda resolve-se em favor da efetividade da tutela da saúde. Logo, a comparação feita pela União entre o prazo de 60 dias das RPVs (obrigação de pagar) e o prazo reduzido de cumprimento da tutela (obrigação de fazer) não é parâmetro jurídico válido.
Esclarecedor o voto proferido pelo Relator Min. Teori Zavascki, no REsp 840.912/RS:
[...] 2. É cabível, inclusive contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa diária (astreintes) como meio coercitivo para impor ao demandado o cumprimento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer ou entregar coisa, nos termos dos artigos 461 e 461A do CPC. Nesse sentido é a jurisprudência do STJ, como se pode verificar, por exemplo, nos seguintes precedentes: EDcl no Ag 645565/RS (1ª Turma, Min. José Delgado, DJ de 13.06.2005); AgRg no Ag 646240/RS (1ª Turma, Min. José Delgado, DJ de 13.06.2005); RESP 592132/RS (5ª Turma, Min. José Arnaldo da Fonseca, DJ de 16.05.2005); RESP 537269/RS (5ª Turma, Min. Felix Fischer, DJ de 28.10.2003); AgRg no AG 511956/SP (5ª Turma, Min.Gilson Dipp, DJ de 13.10.2003); AgRg no RESP 554776/SP (6ª Turma, Min.Paulo Medina, DJ de 06.10.2003); RESP 155174/SP (6ª Turma, Min., Fernando Gonçalves, DJ de 06.04.1998); AgRg no REsp 718011/TO (1ª Turma, Min. José Delgado, DJ de 30.05.2005).
3. É certo, por outro lado, que não se pode confundir astreintes, com bloqueio ou seqüestro de verbas públicas. Embora pertençam, ambos, à categoria de meios executivos, sua natureza é inteiramente diversa. Como se sabe, o cumprimento (= a execução) da sentença ou, se for o caso, da medida antecipatória de tutela é promovido mediante diferentes meios executivos, definidos por Chiovenda como “as medidas que a lei permite aos órgãos jurisdicionais pôr em prática para o fim de obter que o credor logre praticamente o bem a que tem direito”, e por ele assim classificados: a) meios de coação, com os quais “os órgãos jurisdicionais tendem a fazer conseguir para o credor o bem a que tem direito com a participação do obrigado, e, pois, se destinam a influir sobre a vontade do obrigado para que se determine a prestar o que deve”; e b) meios de sub-rogação, “aqueles com que os órgãos jurisdicionais objetivam, por sua conta, fazer conseguir para o credor o bem a que tem direito independentemente de participação e, portanto, da vontade do obrigado” (Instituições de Direito Processual Civil, 3ª ed., trad. J. Guimarães Menegale, Saraiva, 1969, vol. I, p. 288). A multa diária (astreintes) é típico meio executivo de coação. Atuando sobre a vontade do devedor, ela visa a fazer com que o devedor satisfaça, sob pressão, a prestação que deveria espontaneamente entregar ao seu credor. Daí afirmar-se que a execução por meios coativos é forma de execução forçada indireta, já que o cumprimento da obrigação ocorre, não diretamente pela ação do Judiciário, mas pela do próprio devedor. Os meios de sub-rogação, ao contrário, são os que o Estado utiliza para, ele mesmo, entregar ao credor o objeto da prestação, independentemente da vontade ou da colaboração do devedor. Há, aqui, portanto, caracterizadamente, execução forçada direta. Em três subespécies classificam-se ditos meios executivos: (a) meios de desapossamento, (b) meios de transformação e (c) meios de expropriação. Os primeiros, consistentes em providências para retirar o bem da posse do devedor ou de terceiro que o detenha, são utilizados para a execução forçada de obrigação de entregar coisa. Os meios de transformação prestam-se ao atendimento de obrigações de fazer e de não fazer. Por eles, o Estado providencia medidas para que a obra ou o serviço ou o desfazimento, reclamados pelo credor, sejam realizados por outrem, que não o devedor renitente. E, finalmente, os meios executivos de expropriação consistem em atos de invasão forçada do patrimônio do executado para dele separar um ou mais bens, que serão destinados a cumprir obrigação de pagar quantia. A satisfação do crédito se dará pela entrega do dinheiro produzido com a alienação dos bens em hasta pública, ou, eventualmente, pela adjudicação dos bens penhorados ou, ainda, pelo usufruto do imóvel ou da empresa (CPC, art. 708). O seqüestro e o bloqueio de dinheiro, bem se percebe, constituem típico meio executivo de sub-rogação por expropriação. Ora, em se tratando da Fazenda Pública, qualquer obrigação de pagar quantia, ainda que decorrente da conversão de obrigação de fazer ou de entregar coisa, está sujeita a rito próprio (CPC, art. 730 do CPC e CF, art. 100 da CF), que não prevê, salvo excepcionalmente (v.g., desrespeito à ordem de pagamento dos precatórios judiciários), a possibilidade de execução direta por expropriação mediante seqüestro de dinheiro ou de qualquer outro bem público, que são impenhoráveis.
4. Todavia, o regime constitucional de impenhorabilidade dos bens públicos e da submissão dos gastos públicos decorrentes de ordem judicial a prévia indicação orçamentária deve ser conciliado com os demais valores e princípios consagrados pela Constituição. Estabelecendo-se, entre eles, conflito específico e insuperável, há de se fazer um juízo de ponderação para determinar qual dos valores conflitantes merece ser específica e concretamente prestigiado. Ora, a jurisprudência do STF tem enfatizado, reiteradamente, que o direito fundamental à saúde prevalece sobre os interesses financeiros da Fazenda Pública, a significar que, no confronto de ambos, prestigia-se o primeiro em prejuízo do segundo. É o que demonstrou o Min. Celso de Mello, em decisão proferida no RE 393.175, de 1º/02/06 (transcrita no Informativo 414, do STF):
"Tal como pude enfatizar em decisão por mim proferida no exercício da Presidência do Supremo Tribunal Federal, em contexto assemelhado ao da presente causa (Pet 1.246/SC), entre proteger a inviolabilidade do direito à vida e à saúde, que se qualifica como direito subjetivo inalienável assegurado a todos pela própria Constituição da República (art. 5º, caput e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secundário do Estado, entendo - uma vez configurado esse dilema - que razões de ordem ético-jurídica impõem ao julgador uma só e possível opção: aquela que privilegia o respeito indeclinável à vida e à saúde humanas. Cumpre não perder de perspectiva que o direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível assegurada à generalidade das pessoas pela própria Constituição da República. Traduz bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve velar, de maneira responsável, o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário à assistência médico-hospitalar. O caráter programático da regra inscrita no art. 196 da Carta Política - que tem por destinatários todos os entes políticos que compõem, no plano institucional, a organização federativa do Estado brasileiro (JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, 'Comentários à Constituição de 1988', vol. VIII/4332-4334, item n. 181, 1993, Forense Universitária) - não pode converter-se em promessa constitucional inconseqüente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado. Nesse contexto, incide, sobre o Poder Público, a gravíssima obrigação de tornar efetivas as prestações de saúde, incumbindo-lhe promover, em favor das pessoas e das comunidades, medidas - preventivas e de recuperação -, que, fundadas em políticas públicas idôneas, tenham por finalidade viabilizar e dar concreção ao que prescreve, em seu art. 196, a Constituição da República. O sentido de fundamentalidade do direito à saúde - que representa, no contexto da evolução histórica dos direitos básicos da pessoa humana, uma das expressões mais relevantes das liberdades reais ou concretas - impõe ao Poder Público um dever de prestação positiva que somente se terá por cumprido, pelas instâncias governamentais, quando estas adotarem providências destinadas a promover, em plenitude, a satisfação efetiva da determinação ordenada pelo texto constitucional. Vê-se, desse modo, que, mais do que a simples positivação dos direitos sociais – que traduz estágio necessário ao processo de sua afirmação constitucional e que atua como pressuposto indispensável à sua eficácia jurídica (JOSÉ AFONSO DA SILVA, 'Poder Constituinte e Poder Popular', p. 199, itens ns. 20/21, 2000, Malheiros) -, recai, sobre o Estado, inafastável vínculo institucional consistente em conferir real efetividade a tais prerrogativas básicas, em ordem a permitir, às pessoas, nos casos de injustificável inadimplemento da obrigação estatal, que tenham elas acesso a um sistema organizado de garantias instrumentalmente vinculadas à realização, por parte das entidades governamentais, da tarefa que lhes impôs a própria Constituição. Não basta, portanto, que o Estado meramente proclame o reconhecimento formal de um direito. Torna-se essencial que, para além da simples declaração constitucional desse direito, seja ele integralmente respeitado e plenamente garantido, especialmente naqueles casos em que o direito - como o direito à saúde - se qualifica como prerrogativa jurídica de que decorre o poder do cidadão de exigir, do Estado, a implementação de prestações positivas impostas pelo próprio ordenamento constitucional. Cumpre assinalar, finalmente, que a essencialidade do direito à saúde fez com que o legislador constituinte qualificasse, como prestações de relevância pública, as ações e serviços de saúde (CF, art. 197), em ordem a legitimar a atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário naquelas hipóteses em que os órgãos estatais, anomalamente, deixassem de respeitar o mandamento constitucional, frustrando-lhe, arbitrariamente, a eficácia jurídico-social, seja por intolerável omissão, seja por qualquer outra inaceitável modalidade de comportamento governamental desviante. Todas essas razões levam-me a acolher a pretensão recursal deduzida nos presentes autos, ainda mais se se considerar que o acórdão ora recorrido diverge, frontalmente, da orientação jurisprudencial que o Supremo Tribunal Federal firmou no exame da matéria em causa (RTJ 171/326-327, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – AI 462.563/RS, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 486.816-AgR/RJ, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 532.687/MG, Rel. Min. EROS GRAU – AI 537.237/PE, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - RE 195.192/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RE 198.263/RS, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – RE 237.367/RS, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – RE 242.859/RS, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RE 246.242/RS, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – RE 279.519/RS, Rel. Min. NELSON JOBIM – RE 297.276/SP, Rel. Min. CEZAR PELUSO – RE 342.413/PR, Rel. Min. ELLEN GRACIE – RE 353.336/RS, Rel. Min. CARLOS BRITTO – AI 570.455/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
[...] 5. Nessa linha de entendimento, deve-se concluir que em situações de inconciliável conflito entre o direito fundamental à saúde e o da impenhorabilidade dos recursos da Fazenda, prevalece o primeiro sobre o segundo. Sendo urgente e impostergável a aquisição do medicamento, sob pena de grave comprometimento da saúde da demandante, não teria sentido algum submetê-la ao regime jurídico comum, naturalmente lento, da execução por quantia certa contra a Fazenda Pública. Assim, pode-se ter por legítima, ante a omissão do agente estatal responsável pelo fornecimento do medicamento, a determinação judicial do bloqueio de verbas públicas como meio de efetivação do direito prevalente. Assinale-se que, no caso concreto, não se põe em dúvida a necessidade e a urgência da aquisição do medicamento.
O objetivo do bloqueio determinado, portanto, não é satisfazer um crédito pecuniário, mas sim garantir a própria tutela do direito à vida e à saúde, que se mostra em risco iminente pela omissão do ente público. A jurisprudência distingue claramente as duas situações, afastando a aplicação do regime de precatórios a essas hipóteses.
IV DA DISTINÇÃO ENTRE MEDIDAS COERCITIVAS E SUB-ROGATÓRIAS
A União defende, ainda, que o bloqueio seria meio de sub-rogação, cabível apenas em execuções de quantia certa, não aplicável às obrigações de fazer, em que se admitiriam unicamente medidas coercitivas, como as astreintes.
Tal alegação igualmente não prospera. A jurisprudência do STJ no Tema 84 é clara ao reconhecer que o juiz pode, diante do caso concreto, utilizar tanto medidas coercitivas quanto sub-rogatórias, de forma não excludente, escolhendo aquelas mais eficazes e proporcionais para assegurar o resultado prático equivalente ao cumprimento da obrigação (REsp 1.069.810/RS). Confira-se:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ADOÇÃO DE MEDIDA NECESSÁRIA À EFETIVAÇÃO DA TUTELA ESPECÍFICA OU À OBTENÇÃO DO RESULTADO PRÁTICO EQUIVALENTE. ART. 461, § 5o. DO CPC. BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE CONFERIDA AO JULGADOR, DE OFÍCIO OU A REQUERIMENTO DA PARTE. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. ACÓRDÃO SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E DA RESOLUÇÃO 08/2008 DO STJ. 1. Tratando-se de fornecimento de medicamentos, cabe ao Juiz adotar medidas eficazes à efetivação de suas decisões, podendo, se necessário, determinar até mesmo, o sequestro de valores do devedor (bloqueio), segundo o seu prudente arbítrio, e sempre com adequada fundamentação. 2. Recurso Especial provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 08/2008 do STJ (REsp n. 1.069.810/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em 23/10/2013, DJe de 6/11/2013).
O STJ também já decidiu que
a tutela jurisdicional para ser efetiva deve dar ao lesado resultado prático equivalente ao que obteria se a prestação fosse cumprida voluntariamente. O meio de coerção tem validade quando capaz de subjugar a recalcitrância do devedor. O Poder Judiciário não deve compactuar com o proceder do Estado, que condenado pela urgência da situação a entregar medicamentos imprescindíveis proteção da saúde e da vida de cidadão necessitado, revela-se indiferente à tutela judicial deferida e aos valores fundamentais por ele eclipsados (REsp n. 869.843/RS, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 18/9/2007, DJ de 15/10/2007, p. 243).
Em hipóteses de fornecimento de medicamentos, a urgência do tratamento frequentemente torna o bloqueio de verbas medida mais eficaz que a multa diária, pois garante a satisfação imediata da obrigação.
V DA PROPORCIONALIDADE DA MEDIDA E DA ABRANGÊNCIA DO BLOQUEIO
A medida de sequestro de valores é, sem dúvida, excepcional e subsidiária, sendo adotada, como no caso dos autos, após a constatação do descumprimento da ordem judicial. Diante da urgência e da imprescindibilidade do tratamento para a saúde do paciente, a medida se revela proporcional e necessária.
Contudo, a controvérsia reside na abrangência da constrição. A União argumenta que o bloqueio deveria se restringir a contas do Ministério da Saúde, órgão diretamente responsável pela execução das políticas de saúde e, portanto, pelo cumprimento da obrigação. Confira-se:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIZAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. ADVERTÊNCIA SOBRE O DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO. 1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pela União contra decisão que, diante da ausência de manifestação sobre o fornecimento do medicamento Burosumabe, determinou a solicitação de orçamentos para sua compra e ordenou que o Secretário do Tesouro Nacional efetuasse o depósito do menor valor orçado em conta judicial, sob pena de responsabilização penal e por improbidade administrativa. 2. O bloqueio de verbas públicas para garantir o direito à saúde é medida legítima e encontra amparo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que admite o sequestro de valores para assegurar a efetividade de decisões judiciais sobre fornecimento de medicamentos, nos termos do Tema 84 (REsp nº 1.069.810). 3. A constrição de valores pode recair sobre contas da União vinculadas a órgãos diversos do Fundo Nacional de Saúde quando não houver cumprimento voluntário da decisão, sem que isso configure violação ao princípio da impenhorabilidade de verbas públicas, conforme precedentes do STJ. 4. A decisão judicial não impôs sanção automática ou indevida a servidores públicos, mas apenas advertiu que o descumprimento da ordem poderia ensejar responsabilização nos termos da legislação vigente, em conformidade com o artigo 77, IV, do Código de Processo Civil. 5. A medida adotada pelo juízo de primeiro grau respeita o princípio da legalidade e a supremacia do Poder Judiciário, sendo essencial para garantir a continuidade do tratamento médico do exequente e evitar prejuízos irreparáveis à sua saúde. 6. Recurso desprovido. (TRF-6 - AI: 60002372020234060000 MG, Relator: MÔNICA SIFUENTES, Data de Julgamento: 09/05/2025, 4ª Turma, Data de Publicação: 14/05/2025).
Embora haja jurisprudência admitindo o bloqueio em quaisquer contas da União para garantir a efetividade da decisão, há um entendimento crescente que busca conciliar a proteção ao direito à saúde com os princípios da menor onerosidade para o erário e da eficiência administrativa.
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. BLOQUEIO DE AÇÕES PERTENCENTES À UNIÃO. MEDIDAS EXECUTIVAS ATÍPICAS. PROPORCIONALIDADE E ADEQUAÇÃO. RECOMENDAÇÃO CNJ Nº 54/2025. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto pela União contra decisão monocrática que negou provimento ao agravo de instrumento e manteve o bloqueio judicial, via SISBAJUD, de ações da Telebrás pertencentes à União, para garantir o fornecimento do medicamento Voxzogo (Vosoritida), destinado ao tratamento de acondroplasia, determinado em sede de tutela de urgência em ação de obrigação de fazer ajuizada por particular. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a constrição judicial de ações de sociedade de economia mista pertencentes à União para assegurar o fornecimento de medicamento a particular; (ii) estabelecer os critérios de excepcionalidade, necessidade, adequação e proporcionalidade aplicáveis à adoção de medidas executivas atípicas contra o ente público em demandas de saúde. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O CPC/2015 confere ao juiz poderes executivos atípicos para assegurar a efetividade das decisões judiciais, especialmente quando se trata de direito à saúde, admitindo o bloqueio de valores ou bens da Fazenda Pública, desde que observados os critérios de necessidade, adequação e proporcionalidade (arts. 139, IV; 297; 497; 536 e 537). 4. A jurisprudência do STJ (Tema 84) admite, em caráter excepcional, o sequestro de valores públicos para garantir o fornecimento de medicamentos, mediante fundamentação idônea. O STF, embora ainda não tenha fixado tese no Tema 289, também reconhece a legitimidade de tais medidas quando presentes omissão estatal e risco de dano irreparável. 5. O regime constitucional de precatórios (CF, art. 100) não incide sobre execuções de obrigação de fazer, conforme fixado pelo STF no Tema 45 (RE 573.872), sendo possível o bloqueio de valores em hipóteses excepcionais para concretização do direito à saúde. 6. A constrição de ações da Telebrás, ativo estratégico para a política pública de telecomunicações, revela-se medida inadequada e desproporcional, por afetar o controle acionário da União e extrapolar os limites de razoabilidade da execução. 7. O bloqueio de valores públicos deve ser medida de ultima ratio, a ser adotada somente diante do descumprimento injustificado da ordem judicial e da frustração das vias administrativas pactuadas. 8. No caso concreto, a medida impugnada violou os critérios de necessidade e proporcionalidade, ao incidir diretamente sobre ações da União sem demonstração de esgotamento de meios alternativos menos gravosos, como o bloqueio de numerário vinculado ao Fundo Nacional de Saúde. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Agravo Interno parcialmente provido. Tese de julgamento: 1. O bloqueio judicial de bens da União para assegurar o fornecimento de medicamento deve observar os critérios de necessidade, adequação e proporcionalidade, sendo admitido apenas em caráter excepcional. 2. A constrição de ações pertencentes à União, especialmente de sociedades de economia mista estratégicas, é inadequada quando existirem meios menos gravosos igualmente eficazes. 3. O bloqueio de numerário vinculado ao Fundo Nacional de Saúde é admissível como ultima ratio, desde que demonstrada a recalcitrância administrativa e mediante observância de contracautelas. 4. A execução de decisões judiciais em matéria de saúde deve priorizar a via administrativa coordenada e o ressarcimento interfederativo. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 139, IV, 835 e 917; Lei nº 6.404/1976, art. 2º. Jurisprudência relevante citada: CNJ, Recomendação nº 54, j. 29.05.2019; CNJ, Pedido de Providências nº 0005091-92.2015.2.00.0000, rel. Min. Maria Tereza Uille Gomes, j. 25.06.2019 (TRF-6 - AI: 10253321520224010000 MG, Relator: MARCELO DOLZANY DA COSTA, Data de Julgamento: 24/10/2025, Data de Publicação: 27/10/2025).
Nessa linha, o bloqueio de verbas deve, preferencialmente, ser direcionado às contas do órgão responsável pela política pública em questão, no caso, o Ministério da Saúde. Essa abordagem evita o comprometimento de recursos com destinação específica diversa, minimizando o impacto na execução de outras políticas públicas. Apenas no caso de frustração dessa medida, justificar-se-ia a ampliação do bloqueio para outras contas da União.
Diante do exposto, voto por dar parcial provimento ao Agravo interposto pela União, determinando que eventual constrição de valores seja preferencialmente restrita a verbas do Fundo Nacional de Saúde, não alcançando, a priori, outras rubricas orçamentárias.
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