Apelação Cível Nº 0046476-89.2014.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
O EXMO JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS (RELATOR):
Trata-se de apelações interpostas por M. D. D. G. S., pela União e pela Universidade Federal de Minas Gerais contra sentença proferida pela 17ª Vara Federal de Belo Horizonte (fls. 130/137 do OUT1 do Evento 4), que julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação ordinária ajuizada pela servidora aposentada contra as rés.
Cuida-se de demanda em que a autora pretende assegurar a percepção de horas extras judicialmente incorporadas aos seus vencimentos desde 1991, suprimidas de sua folha de pagamento em razão de decisão proferida pelo TCU no Acórdão nº 1018/2009, bem como a restituição dos valores eventualmente suprimidos e a vedação de exigência de reposição ao erário.
A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, tão somente para determinar que a UFMG se abstenha de efetuar descontos na folha de pagamento da autora a título de reposição ao erário em razão dos valores pagos pelas horas extras incorporadas judicialmente, bem como para restituir administrativamente à autora os valores eventualmente descontados a tal título. Reconheceu a sucumbência recíproca, condenando cada parte ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação ou da causa, ficando suspensa a exigibilidade em relação à autora em razão da gratuidade judiciária.
Em suas razões recursais (fls. 140/153 do OUT1 do Evento 4), a parte autora sustenta a ocorrência de decadência administrativa, alegando que o primeiro pagamento da parcela de horas extras ocorreu em 1991 e a revisão somente foi efetivada em 2005, tendo transcorrido o prazo quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Alega, ainda, ofensa à coisa julgada, na medida em que o direito à incorporação das horas extras foi assegurado por decisão judicial transitada em julgado. Por fim, sustenta a nulidade do processo administrativo por ausência de efetivo contraditório.
Em suas razões (fls. 186/223 do OUT1 do Evento 4), a UFMG alega ilegitimidade passiva, sustentando que a revisão decorreu de determinação do TCU e que a autonomia universitária não alcança matéria de pessoal. Sustenta que eventual devolução de valores à autora deve observar o regime de precatórios e que os valores já descontados não podem ser repetidos, invocando o art. 882 do Código Civil. Argumenta, ainda, que a boa-fé não afasta o dever de restituição em caso de erro operacional. Subsidiariamente, requer autorização para cobrar ao menos os valores recebidos após a notificação administrativa, quando teria cessado a boa-fé.
A União, em sua apelação (fls. 226/230 do OUT1 do Evento 4), insurge-se contra a dispensa de reposição ao erário, argumentando que a boa-fé, embora requisito necessário, não é por si só suficiente para dispensar a devolução das importâncias recebidas indevidamente, sendo necessária também a demonstração de erro escusável de interpretação de lei. Requer, ainda, o conhecimento do agravo retido interposto contra a decisão que deferiu a antecipação de tutela.
A UFMG e a autora apresentaram contrarrazões (fls. 156/185 e 236/250 do OUT1 do Evento 4 e fls. 3/4 do OUT1 do Evento 5).
Agravo retido da União às fls. 34/40 do OUT1 do Evento 3 e da parte autora às fls. 80/89 do Evento 4.
É o relatório.
VOTO
Não se conhece do agravo retido interposto pela parte autora, uma vez que não foi requerida sua apreciação, conforme prevê o art. 523, §1º, do CPC/1973.
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conhece-se das apelações e do agravo retido da União.
O cerne da controvérsia na esfera recursal reside, de um lado, na pretensão da autora de ver reconhecida a decadência administrativa, a ofensa à coisa julgada e a nulidade do processo administrativo que resultou na supressão da rubrica de horas extras incorporadas, e, de outro, na insurgência da União e da UFMG quanto à dispensa de reposição ao erário dos valores recebidos pela servidora, sustentando que a boa-fé não é causa suficiente para eximir o servidor da devolução de quantias recebidas indevidamente, notadamente após a notificação administrativa acerca da irregularidade.
Inicialmente, rejeita-se a preliminar de ilegitimidade passiva da UFMG. A autora é servidora aposentada da UFMG, sendo esta o ente público federal responsável pelo pagamento dos proventos e de quem partiu o ofício comunicando a supressão da rubrica. O princípio da autonomia universitária, previsto no art. 207, da Constituição da República, estabelece que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão aos princípios de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão". Embora o acórdão do TCU tenha decorrido de relação jurídica instaurada entre a Corte de Contas e a Universidade, a decisão impugnada nestes autos refere-se diretamente à relação existente entre a UFMG e sua servidora. Ademais, em caso de procedência do pedido de ressarcimento dos valores eventualmente descontados, é a UFMG quem sofrerá os efeitos da tutela concedida, razão pela qual possui legitimidade para figurar no polo passivo.
No mérito, passo à análise das razões recursais das partes.
Quanto à apelação da parte autora, sobre a decadência, a Administração Pública tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, observado o prazo para exercício da autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
A Lei 9.784/1999 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O artigo 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Esse mesmo prazo decadencial é aplicável à concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Porém, nesse caso, há peculiaridade sobre o princípio do contraditório, bem como há especialidade na aplicação do instituto da decadência.
Com efeito, nos últimos anos, alguns entendimentos jurisprudenciais delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar tais atos, os quais podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
I. A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
II. O prazo para o aposentado ou beneficiário requerer a revisão do ato de aposentadoria é de 5 (cinco) anos a contar da data da concessão do benefício:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PRETENSÃO DE REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. DATA DA APOSENTADORIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A despeito da aposentadoria do servidor público caracterizar-se como um ato complexo, que se aperfeiçoa somente após o seu registro perante a Corte de Contas – a partir de quando inicia-se o prazo decadencial para a Administração rever o ato de aposentadoria -, tal fato não tem o condão de modificar o termo inicial do prazo prescricional da pretensão do servidor inativo de revisão do ato de aposentadoria, a qual inicia-se na data da concessão do ato de aposentadoria, conforme entendimento pacificado no âmbito do STJ. Precedentes. 2. “Com o deferimento provisório da aposentadoria, os agravantes passaram a fazer gozo da benesse, correndo a partir daí o prazo quinquenal para o particular rever o valor da importância pecuniária percebida. Não cabe invocar, nesse caso, a doutrina do ato complexo utilizada para fins de confirmação, perante o Tribunal de Contas da União, do ato de aposentação, que inaugura o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício (AgRg no AREsp 43.863/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/9/2012, Dje 25/9/2012). 3. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no AREsp n. 567.783/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/10/2014) (destacou-se)
III. O prazo quinquenal para a própria Administração Pública, no exercício da autotutela, revisar de ofício do ato de concessão inicial é de 5 (cinco) anos a contar da publicação do ato concessório, na forma do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, mediante instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” (Tema n. 138, STF). Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. TEMA 445/STF. NÃO APLICAÇÃO. ERRO CONSTATADO. EMBARGOS ACOLHIDOS PARA CORREÇÃO, SEM ALTERAÇÃO NO RESULTADO. 1. Os Embargos de declaração destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou eliminar contradição existente no julgado. 2. Constatado o erro na aplicação do Tema 445/STF, devem ser acolhidos os embargos para afastar sua aplicação. 3. Hipótese em que se discute o prazo decadencial para revisão do ato de concessão de aposentadoria pelo exercício de autotutela da Administração, e não de controle externo do Tribunal de Contas. 4. Acórdão de origem que está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que o "termo inicial do prazo de decadência para Administração rever o ato de aposentadoria de servidor se dá com a concessão do próprio ato, estando ela sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, quando a revisão se dá sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU)" (AgInt no REsp 1.591.422/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/9/2021, DJe de 1º/10/2021). 5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos. (STJ, EDcl nos EDcl no REsp n. 1.556.399/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023) (destacou-se)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA. I - O art. 54 da Lei n. 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, disciplinou expressamente o termo inicial da contagem do prazo decadencial quinquenal para a Administração anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários. II - Admitir que a contagem do prazo decadencial somente se iniciaria após a manifestação do Tribunal de Contas, tornaria inócuo o limite temporal expressamente disposto na lei para o exercício do poder de autotutela do Poder Público. III - A despeito da natureza complexa do ato, quando a revisão do benefício decorrer de iniciativa própria da pessoa jurídica que concedeu a prestação, e não em razão de decisão do Tribunal de Contas, o prazo decadencial deve atender ao regramento do art. 54 da Lei n. 9.784/1999. IV - Reconhecimento da decadência do direito de a Administração rever a pensão por morte instituída em favor da autora. V - Agravo interno provido. (STJ, AgInt nos EDcl no REsp n. 1.950.286/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024) (destacou-se)
IV. Já o prazo quinquenal para a Administração Pública, em cumprimento de determinação do TCU no exercício do controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, tem início a contar da determinação do TCU:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ADMINISTRAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. 1. O termo inicial do prazo de decadência para rever o ato de aposentadoria de servidor é a data da publicação do ato concessório do benefício, estando a concessão sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando a revisão ocorre sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU). 2. É diversa a situação quando a Administração atua em cumprimento a determinação da Corte de Contas, sendo perfeitamente aplicável o entendimento do STF de inexistência de prazo decadencial, já que aquela (a Administração) estará se limitando a dar cumprimento a ordem do TCU emanada da função de controle dele, e não realizando o poder de autotutela. 3. Hipótese em que, agindo a Administração no exercício do seu poder de autotutela e não havendo a comprovação de má-fé do destinatário, decorridos cinco anos, configurou-se a decadência para revisão do ato concessivo de aposentadoria. 4. Agravo interno desprovido. (STJ, AgInt no REsp n. 1.975.152/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023) (destacou-se)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GLOSA DE VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE URP DE FEVEREIRO DE 1989. MONITORAMENTO. TERMO INICIAL DO PRAZO DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. PRAZO DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. 1. (...). 3. O termo inicial para devolução de valores indevidamente recebidos a título de URP de fevereiro de 1989 corresponde ao momento em que a impetrante tomou ciência do Acórdão nº 289/2010-TCU-1ª Câmara, em 18.02.2010, porque, a partir de então, não há falar em boa-fé na percepção do percentual de 26,05%. 4. Quanto à determinação de glosa do percentual de 3,17% (URV), surgida no Acórdão nº 2648/2014 – TCU - 1ª Câmara, a evidenciar, no aspecto, o ajuizamento do writ dentro do prazo de 120 dias, enfatiza-se que o ato de concessão de aposentadoria ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, não há falar em fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado na aposentadoria e na composição dos respectivos proventos, aspecto a conjurar, na espécie, afronta ao princípio da segurança jurídica. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (STF, MS 33354 ED, Relatora Min. Rosa Weber, STF, Primeira Turma, julgado em 29/09/2015, DJe-206 14/10/2015, public. 15/10/2015) (destacou-se)
V. Por sua vez, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636.553, rel. Ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
VI. Uma vez que o registro expresso ou tácito não faz coisa julgada administrativa, após o registro da aposentadoria, reforma ou pensão, o ato de concessão ainda poderá ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública, em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário,
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento (STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022) (destacou-se)
Acrescenta-se que “[o] contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos.” (MS 25551, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 29/03/2016). Nesse sentido, não padece de nulidade o ato oriundo do TCU que determinada providência abstrata, ainda que relativa aos servidores de um ente público.
Nessa hipótese, as garantias ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório devem ser concedidas pelo ente público que, a partir da orientação do TCU, adota as providências cabíveis, de forma individualizada, em relação aos seus servidores.
No caso dos autos, a notificação da parte autora a respeito da supressão da rubrica em questão ocorreu em maio de 2009 (fls. 61 do OUT do Evento 2), portanto, antes do decurso do prazo de 05 anos da edição da Lei n. 11.091/2005, que reestruturou a carreira dos servidores das instituições de ensino superior federais.
No tocante à alegada violação à coisa julgada trabalhista, cabe ressaltar que a decisão judicial que determinou a incorporação das horas extras foi proferida ao tempo em que a autora era regida pela CLT. Com o advento do regime jurídico único estatutário (Lei 8.112/90) e, posteriormente, com a reestruturação da carreira pela Lei 11.091/2005, surgiu nova relação jurídica entre as partes.
É pacífico no STF que os servidores públicos não possuem direito adquirido a regime jurídico de remuneração. O servidor está sujeito às alterações de seu regime remuneratório, não podendo, contudo, sofrer redução em sua remuneração bruta nominal. Nesse contexto, parcelas concedidas judicialmente sob a égide de um regime jurídico anterior podem ser absorvidas na hipótese de reestruturação de carreira, desde que garantida a irredutibilidade nominal dos vencimentos.
Além disso, considerando a inexistência de direito adquirido a regime jurídico, vale lembrar que a jurisprudência do STJ é atualmente pacífica no sentido da possibilidade de adequação da remuneração dos servidores públicos à legislação superveniente que promove modificações em sua estrutura remuneratória, sem que, com isso, haja violação à coisa julgada material anteriormente formada em processo em que reconhecido determinado direito, desde que a revisão não implique irredutibilidade dos vencimentos e nem esteja obstada pela decadência.
Nestes casos, com o advento do novo regime jurídico, a sentença transitada em julgado não é desconstituída, mas deixa de produzir seus efeitos, visto que é rebus sic stantibus.
Do mesmo modo, como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito.
Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
A propósito, a título de ilustração, por ser bastante elucidativa, é oportuno colacionar a ementa do seguinte aresto, verbis:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. LIMITAÇÃO DA LIQUIDAÇÃO DO JULGADO. LEI POSTERIOR. REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. MATÉRIA NÃO APRECIADA NA FASE DE CONHECIMENTO. (...)
12. Obiter dictum, é importante registrar que, sobre a questão de fundo acobertada pela coisa julgada (incorporação de verba recebida por médicos da Funasa desde o regime celetista de 50% relativos às horas extras), o STJ tem entendido, de forma contrária à coisa julgada, no sentido de que "os servidores da FUNASA não possuem direito à reincorporação da gratificação de horas extras", na ordem de 50% e desde a vigência da Lei 8.270/1991. Embora originariamente os servidores tenham sido contratados sob o regime da CLT, passaram à condição de estatutários, quando da edição da Lei 8.112/1990. Isso permite modificar a estrutura remuneratória, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos, como foi o caso da Lei 8.270/1991, que não implicou redução dos vencimentos dos servidores, tendo, em verdade, concedido aumento nominal da remuneração, fixando o novo vencimento em valor superior à antiga remuneração, não havendo falar em prejuízo financeiro. A propósito: AgInt no REsp 1.718.604/PB, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 22/6/2018; AgInt no REsp 1.447.852/SE, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 17/4/2018; AgRg no REsp 1.458.379/PE, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 3/2/2017; AgRg no REsp 1.477.457/SE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 2/12/2015; AgRg nos EREsp 1.510.097/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 1º/7/2015; REsp 1.235.228/SE, Rel. Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª Região), Rel. p/ Acórdão Ministro Ari Pargendler, Primeira Seção, DJe 11/11/2013.
APLICAÇÃO DA LEI POSTERIOR QUE REESTRUTURA A CARREIRA DOS SERVIDORES
13. A Lei 11.355/2006 (arts. 144 e 147) disciplinou a carreira a que pertencem os agravantes, fixou nova tabela de vencimentos, exigiu a expressa adesão dos servidores abrangidos à nova estrutura, previu, novamente como o fez a Lei 8.270/1991, que não haveria decréscimo remuneratório com a adoção da nova estrutura da carreira, e que eventuais diferenças entre a tabela nova e a remuneração percebida pelos servidores seriam incorporadas como VPNI.
14. Como a coisa julgada determinou a "reincorporação da gratificação de horas extras, transformando-a em diferença individual nominalmente identificada, na forma do §3º do art. 4º da Lei nº 8.270/91, pagando as diferenças apuradas desde a data da supressão", como advento da nova Lei 11.355/2006 os servidores passaram a se submeter ao novo regime jurídico.
15. A inexistência de direito adquirido a regime jurídico em razão da Lei 11.355/2006 foi afastada com base nos seguintes argumentos:
"Quanto à alegação de 'inexistência de Direito Adquirido a Regime Jurídico, quando não ofenda a irredutibilidade de vencimentos', não se aplica à hipótese dos Autos, pois a discussão relaciona-se à supressão indevida de parcela remuneratória que acarretou decesso remuneratório aos Servidores da FUNASA".
16. Melhor analisando a matéria recursal, entendo que a Lei 11.355/2006, editada posteriormente, e não apreciada no processo de conhecimento, gerou efeitos jurídicos sobre a coisa julgada. Não tratou de limitar os cálculos da execução até a data da sua edição, mas de novo panorama no regime jurídico estatutário dos servidores, alterando a estrutura remuneratória com a absorção das rubricas remuneratórias até então pagas aos servidores e criando nova VPNI para abarcar os valores que excedessem à nova tabela remuneratória.
(...)
21. É cediço que a natureza do vínculo que liga o servidor ao Estado é de caráter legal (estatutário) e pode, por conseguinte, sofrer modificações no âmbito da legislação ordinária pertinente, às quais o servidor deve obedecer. Dessa maneira, não há direito adquirido do servidor a determinado regime jurídico, nos termos de tranquila jurisprudência do STJ. Nesse sentido: AgInt no RMS 56.559/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 23/8/2018, DJe 29/8/2018; AgInt nos EDcl no REsp 1.346.746/RS, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 5/6/2018, DJe 8/6/2018;
REsp 1.646.745/CE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/4/2017, DJe 20/6/2017; AgRg no REsp 1.566.117/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 7/4/2016, DJe 24/5/2016; REsp 1.343.065/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 28/11/2012, DJe 04/12/2012.
22. Assim, ao efetuar os cálculos dos valores devidos, deve ser considerado o novo panorama jurídico da Lei 11.355/2006, bem como normas posteriores que realizam a reestruturação da carreira dos servidores, verificando o valor da remuneração devida aos servidores agravantes até o momento anterior à vigência da referida lei. Inclui-se nisso o pagamento da Gratificação de Horas Extras reconhecida judicialmente, e já transformada em outra rubrica remuneratória. Posteriormente, deve-se realizar a transformação em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI de eventual excesso verificado em relação à nova tabela remuneratória, a fim de respeitar o princípio da irredutibilidade de vencimentos.
(AgInt no REsp n. 1.683.755/PB, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2020, DJe de 19/4/2021. (grifou-se)
A Lei 11.091/2005 constituiu elemento modificador da relação jurídica continuativa estabelecida entre as partes, tornando indevido, a partir de sua entrada em vigor, o pagamento da vantagem denominada horas extras, por ter sido absorvida pelos acréscimos remuneratórios advindos do novo plano de cargos e salários. Não há, portanto, ofensa à coisa julgada material, pois esta foi formulada com base em situação jurídica que perdeu vigência ante o advento de nova lei regulamentadora.
No tocante à alegação de nulidade do processo administrativo, verifica-se que a UFMG assegurou à autora a ampla defesa e o contraditório, oportunizando prazo para apresentação de defesa antes da efetivação da supressão da parcela. Embora o TCU não tenha garantido o contraditório diretamente à autora, a Universidade, ao executar a decisão daquele órgão, observou o devido processo legal, notificando a servidora e possibilitando sua manifestação. A autora, inclusive, apresentou defesa administrativa por meio de seus advogados.
Por essas razões, nega-se provimento à apelação da parte autora.
Passa-se ao exame das apelações da União e da UFMG, que versam sobre a devolução dos valores ao erário.
Destaca-se que o Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531, firmou o entendimento de que “[q]uando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012). Ressalte-se que se trata de precedente de observância obrigatória, nos termos do artigo 927, III, do Código de Processo Civil.
Outrossim, conforme o enunciado da Súmula 106 do Tribunal de Contas da União (TCU), “[o] julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente.”
No mesmo sentido, a Súmula 249 do TCU estabelece que “[é] dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.”
Portanto, na hipótese de pagamento de valor maior que o devido ao servidor, decorrente de interpretação errônea de uma norma pela Administração, a cobrança da restituição ao servidor não é cabível. Aplica-se, nesse caso, o princípio da irrepetibilidade das verbas de natureza alimentar recebidas de boa-fé.
Por sua vez, “[a] restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido” (REsp n. 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019). No mesmo sentido: AgInt no REsp n. 1.948.323/AP (relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 21/3/2022).
Com efeito, a tese fixada para o Tema 531 do STJ estabeleceu que a cobrança de restituição ao servidor é indevida. Portanto, ao revés, admitir que a Administração não devolvesse os valores indevidamente descontados implicaria violação, por via oblíqua, a esse precedente.
Desse modo, uma vez que há impedimento para os descontos a título de ressarcimento ao Erário, deve ser adotada solução que devolva as partes ao estado que se encontravam antes da promoção dos descontos indevidos. Cumpre ressaltar ainda que assiste razão à UFMG no que concerne à forma de pagamento de eventual valor a ser ressarcido à parte autora. A sentença determinou a restituição administrativa dos valores eventualmente descontados, o que equivale a determinar o pagamento direto em folha. Contudo, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judicial devem observar o regime constitucional de precatórios ou requisições de pequeno valor, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Assim, eventual valor a ser restituído à autora deverá observar o regime de precatório ou RPV, conforme o montante apurado.
Entretanto, o conhecimento da situação irregular por parte do beneficiário faz cessar a boa-fé, sendo possível exigir-lhe a devolução dos valores recebidos desde a data em que foi notificado pela Administração da irregularidade.
A propósito, o STF já decidiu que “havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal o aludido pagamento”. (MS 31.294 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 05-02-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-043 DIVULG 06-03-2018 PUBLIC 07-03-2018).
Conforme consta dos autos, a autora foi notificada em maio de 2009 acerca da irregularidade do pagamento da rubrica e da necessidade de devolução ao erário dos valores recebidos a maior. A partir desse momento, não há mais falar em boa-fé, pois a servidora passou a ter plena ciência da posição da Administração quanto à ilegalidade do pagamento daquela verba.
A devolução poderá ser feita nestes autos ou em desconto em folha, o qual não poderá ultrapassar 30% (trinta por cento) do benefício da autora, conforme entendimento fixado pelo STJ no tema 692, cuja ratio decidendi se mostra plenamente aplicável nos casos de recebimento de valores indevidos por servidores públicos:
A reforma da decisão que antecipa os efeitos da tutela final obriga o autor da ação a devolver os valores dos benefícios previdenciários ou assistenciais recebidos, o que pode ser feito por meio de desconto em valor que não exceda 30% (trinta por cento) da importância de eventual benefício que ainda lhe estiver sendo pago, restituindo-se as partes ao estado anterior e liquidando-se eventuais prejuízos nos mesmos autos, na forma do art. 520, II, do CPC/2015 (art. 475-O, II, do CPC/73).
Por fim, resta prejudicado o agravo retido interposto pela União, uma vez que a questão nele veiculada foi absorvida pelo julgamento das apelações.
Juros e correção monetária
Sobre o montante a ser restituído devem incidir juros de mora e correção monetária de acordo com o Manual de Cálculos da Justiça Federal, capítulo tocante às condenações referentes a servidor/empregado público, o qual está em consonância com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento, com efeito vinculante, do RE 870.947/SE (Tema 810) e do REsp 1.492.221 (Tema 905), respectivamente, aplicando-se tão somente a taxa SELIC a partir da vigência da EC 113/2021, nos termos de seu art. 3º.
Ônus sucumbenciais
Dada a sucumbência mínima da União e da UFMG, somente a parte autora arcará com os honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, majorados em 2% em razão do trabalho recursal, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, ficando suspensa a exigibilidade por litigar sob o pálio da justiça gratuita.
Custas na forma fixada na sentença.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por não conhecer do agravo retido interposto pela parte autora, NEGAR PROVIMENTO à apelação da parte autora e DAR PARCIAL PROVIMENTO às apelações da UFMG e da União para determinar a devolução de eventuais valores pagos à autora a título de horas extras incorporadas após a notificação administrativa ocorrida em maio de 2009, bem como para estabelecer que eventual valor a ser ressarcido à autora deverá observar o regime de precatório ou RPV, ficando prejudicado o agravo retido da União.
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