Apelação/Remessa Necessária Nº 0073130-45.2016.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0073130-45.2016.4.01.3800/MG
RELATORA: Juíza Federal CRISTIANE MIRANDA BOTELHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT e pela UNIÃO contra a sentença prolatada pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, que julgou parcialmente procedente o pedido formulado em ação ordinária ajuizada pela COOPERATIVA DOS TRANSPORTADORES ESCOLARES DE BETIM – CTEB.
Na sentença foi determinado que os réus se abstivessem de condicionar a liberação de veículos apreendidos, pelo transporte irregular de passageiros, ao pagamento de despesas de transbordo e multa, ao fundamento de que a cobrança de custos de transbordo e a exigência de quitação prévia como condição para restituição do veículo extrapolam o poder regulamentar da autarquia, por ausência de previsão legal específica, configurando inovação indevida no ordenamento jurídico e meio indireto de cobrança de crédito administrativo (pp. 18-27 do ).
Nas razões do recurso de apelação (pp. 39-58 do ), a ANTT sustenta que o transporte interestadual e internacional de passageiros possui natureza de serviço público, cuja exploração depende de autorização, permissão ou concessão da União, nos termos do art. 21, XII, “e”, da Constituição da República.
Argumenta que a Lei nº 10.233/2001 atribuiu à ANTT competência para conceder, permitir, autorizar e fiscalizar a execução dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, inclusive com poder regulamentar para editar normas e aplicar penalidades.
Aduz que as Resoluções nº 233/2003 e nº 4.287/2014 foram editadas no exercício legítimo do poder regulatório da autarquia e que o transbordo não constitui penalidade autônoma, mas medida administrativa necessária à continuidade do serviço público e à proteção dos passageiros. Assevera que o transbordo consiste na requisição de veículo regular para assegurar o prosseguimento da viagem, sendo legítima a imposição à empresa infratora do ressarcimento das despesas correspondentes, inclusive alimentação e pousada, nos termos do art. 741 do Código Civil.
Sustenta que o pagamento das despesas de transbordo não configura multa ou sanção administrativa, mas ressarcimento decorrente da prestação de serviço por terceiro, evitando enriquecimento sem causa da empresa autuada. Argumenta que a retenção do veículo até o pagamento dessas despesas não tem caráter punitivo, mas visa garantir a efetividade da fiscalização e a continuidade do serviço público, inexistindo ilegalidade na exigência de quitação prévia para liberação.
Alega, ainda, que a ANTT não integra o Sistema Nacional de Trânsito, de modo que a disciplina do Código de Trânsito Brasileiro não se aplica à hipótese, pois a retenção decorre do poder regulatório específico conferido pela Lei nº 10.233/2001.
Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais, reconhecendo-se a legalidade das Resoluções nº 233/2003 e nº 4.287/2014, inclusive quanto à previsão de transbordo e à possibilidade de retenção do veículo até o pagamento das despesas correspondentes.
Nas razões do recurso de apelação (pp. 62-71 do ), a UNIÃO sustenta preliminarmente sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que a matéria discutida nos autos se insere nas atribuições da ANTT, autarquia dotada de personalidade jurídica própria e responsável pela edição das normas impugnadas.
No mérito, argumenta que a atividade de transporte interestadual de passageiros é serviço público de competência da União, sujeito a regime jurídico próprio, não podendo ser explorado livremente pelos particulares. Aduz que compete à ANTT fiscalizar e coibir o transporte clandestino de passageiros, inclusive com apoio da Polícia Rodoviária Federal, sendo legítima a atuação fiscalizatória impugnada.
Assevera que a exigência de transbordo e o ressarcimento das despesas correlatas decorrem do dever de assegurar a continuidade do serviço e a proteção dos usuários, não havendo ilegalidade na retenção do veículo até o saneamento da irregularidade ou pagamento das despesas correspondentes. Sustenta que a sentença, ao afastar a exigência de quitação prévia, compromete a eficácia da fiscalização e favorece o enriquecimento indevido da empresa infratora.
Ao final, requer o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, reconhecendo-se a legalidade da atuação administrativa e julgando-se improcedentes os pedidos formulados pela autora.
Não foram apresentadas contrarrazões.
O Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade de sua intervenção no feito ().
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da remessa necessária e das apelações.
1. Preliminar de ilegitimidade passiva da União
Não há falar em ilegitimidade passiva da União, que atua em juízo em nome da Polícia Rodoviária Federal, tendo em vista que se trata de ação preventiva que visa condenar as rés a se absterem de aplicar penalidade de apreensão aos veículos da autora ou seus cooperados, utilizados na prestação de serviços de transporte de passageiros, bem como de não condicionarem a sua liberação ao pagamento de despesas.
É inegável que a Polícia Rodoviária Federal possui atribuição legal para promover a fiscalização e a aplicação de penalidades em decorrência do transporte irregular de passageiros em rodovias federais, conforme, inclusive, se pode inferir pela sua contestação, em que defende a legalidade da atuação do órgão.
2. Mérito
A controvérsia dos autos consiste em definir se a liberação de veículos apreendidos em razão do transporte irregular de passageiros, condicionada ao pagamento de despesas de transbordo e outras, figura medida legítima no exercício do poder de polícia administrativa, ou se implica violação a direito do administrado.
O art. 78-A da Lei n. 10.233/2001 prevê como sanções aplicáveis a infrações administrativas as seguintes penalidades: I - advertência; II – multa; III - suspensão; IV - cassação; V - declaração de idoneidade; e VI – perdimento do veículo.
A Resolução ANTT n. 233/2003, que regulamenta a imposição de penalidades, no que tange ao transporte rodoviário de passageiros, prevê para a infração de executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão a penalidade de multa de 40.000 vezes o coeficiente tarifário (art. 1º, IV, “a”). Além de disciplinar os procedimentos de transbordo e retenção do veículo.
A Resolução ANTT n. 4.287/2014, alterando os procedimentos de transbordo e retenção do veículo previstos originalmente na Resolução n. 233/2003, nos casos de transporte clandestino de passageiros, para, no art. 2º, estabelecer os seguintes procedimentos: I - autuação da empresa infratora, com base na penalidade correspondente, estabelecida em resolução da ANTT; II - transbordo dos passageiros para veículo regularizado, com deslocamento até o terminal rodoviário ou ponto de parada indicado pela fiscalização; III - apreensão do veículo; e IV - remoção, quando for o caso. No art. 3º, determina a apreensão do veículo pelo prazo de 72 (setenta e duas horas), findo os quais, sua liberação estará condicionada à comprovação de pagamento de despesas com transbordo, passagens até a origem ou destino da viagem, remoção, guarda e estadia do veículo (art. 3º).
Nesse contexto, com relação à exigência de prévio pagamento das despesas (transbordo, remoção, estada etc.), como condição para a liberação do veículo, o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada de que não é legítima a imposição de sanção política como meio de coerção ao pagamento de dívidas
A Suprema Corte, no julgamento do Tema 546 (RE n. 661702/DF), que versou sobre competência para legislar sobre matéria relativa à lavratura de auto de infração, considerado o transporte irregular de passageiros, bem como à imposição de penalidade quanto ao recolhimento do veículo (tratando especificamente sobre a Lei distrital n. 239/1992, relativa ao transporte coletivo de passageiros do Distrito Federal), fixou a tese de que é “inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração”.
Já a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao estabelecer que a liberação de veículos apreendidos por transporte irregular de passageiros não pode ser condicionada ao pagamento de multas ou despesas administrativas, conforme dispõe a Súmula n. 510 e o REsp n. 1 .144.810/MG.
Portanto, verifica-se que, nos diversos casos analisados pelo STF e pelo STJ, quando se trata de apreensão de veículos, é afastada a imposição do pagamento de multas, despesas e encargos como condição para sua liberação, vedando a imposição de sanções políticas e por haver na legislação outros mecanismos legítimos e mais eficazes de cobrança de valores relacionados à infração.
Nesse sentido, também é o julgado do TRF6:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS SEM AUTORIZAÇÃO DA ANTT. LEGITIMIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. ILEGALIDADE DA RETENÇÃO DO VEÍCULO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTA E DESPESAS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.
I . CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pela União e remessa necessária contra sentença proferida pelo juízo da 2ª Vara Federal da SSJ de Governador Valadares/MG, que julgou procedente a ação ordinária ajuizada pela empresa R.T. LTDA, anulando o auto de infração nº 102004 e ratificando a tutela antecipada que determinou a liberação do veículo de placa JEM 2910. A União sustenta a legalidade da autuação por transporte clandestino interestadual de passageiros e da exigência de pagamento de multa e despesas de transbordo como condição para liberação do veículo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a autuação da empresa por realizar transporte rodoviário interestadual de passageiros sem autorização da ANTT; e (ii) estabelecer se é legal condicionar a liberação do veículo apreendido ao pagamento de multa e das despesas de transbordo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A ANTT possui competência legal para fiscalizar e autuar serviços de transporte interestadual de passageiros, conforme arts. 24 e 78-A da Lei nº 10 .233/2001, sendo legítima a lavratura do auto de infração com base na Resolução ANTT nº 233/2003, art. 1º, IV, a, quando comprovado o transporte sem autorização.
4. A caracterização do transporte como irregular foi comprovada por meio do Termo de Declaração de passageiros que indicaram viagem apenas de ida, descaracterizando circuito turístico fechado, conforme exigido pela Resolução ANTT nº 19/2002.
5. A ausência de provas idôneas para afastar a presunção de legalidade do auto de infração afasta a tese da autora quanto à suposta irregularidade da autuação.
6. A jurisprudência do STF e do STJ veda a imposição de sanções políticas, sendo ilegal a retenção do veículo como forma de coação indireta para o pagamento de multas ou despesas, nos termos da Súmula 510/STJ e Tema 546/STF.
7. A exigência de pagamento como condição para liberação do veículo viola o princípio da legalidade, inexistindo previsão legal expressa para tal medida nas Leis nº 8.987/1995 ou nº 10.233/2001.
8. A União dispõe de meios próprios, inclusive judiciais, para cobrança de créditos decorrentes de multas e despesas administrativas, não se admitindo o uso de medidas coercitivas indiretas contra o patrimônio do administrado.
IV. DISPOSITIVO
9. Recurso parcialmente provido e remessa necessária parcialmente acolhida para reformar a sentença apenas no que se refere à validade da autuação e à exigibilidade dos valores de multa e despesas de transbordo, afastando, contudo, a possibilidade de condicionar a liberação do veículo ao seu pagamento.
[...]
[TRF/6, ApRemNec n. 00034830220084013813 MG, Relator Gustavo Soratto Uliano, Data de Julgamento: 22/08/2025, Data de Publicação: 25/08/2025]
Sobre a matéria controvertida nos autos, vejam-se, ainda, os seguintes precedentes deste TRF6: AC 1007864-55.2020.4.01.3800, rel. Des. Federal Lincoln Rodrigues de Faria, d.j. 11/10/2023; AC 0001061-89.2005.4.01.3803, rel. Des. Federal Miguel Ângelo de Alvarenga Lopes, d.j. 13/06/2025.
Desse modo, os recursos não merecem acolhimento.
Majoro em 10% os honorários advocatícios fixados, com base no art. 85, § 11, do CPC.
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa necessária e às apelações.
Documento eletrônico assinado por CRISTIANE MIRANDA BOTELHO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000364666v4 e do código CRC edbbcdc2.
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Signatário (a): CRISTIANE MIRANDA BOTELHO
Data e Hora: 13/04/2026, às 14:52:12