Apelação/Remessa Necessária Nº 1007247-03.2017.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1007247-03.2017.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal LUCIANO MENDONCA FONTOURA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela União Federal contra sentença proferida pelo Juízo da 18ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Minas Gerais, que julgou procedente o pedido do autor para reconhecer o direito ao recebimento do benefício previdenciário correspondente ao subsídio do cargo de Procurador da Fazenda Nacional, independentemente da renúncia à aposentadoria percebida em razão da aposentação no cargo de Procurador da República, ratificando a tutela de urgência deferida.
O juízo de origem (EVENTO 52 DO PROCESSO ORIGINÁRIO) afastou a preliminar de litispendência, ao fundamento de que o mandado de segurança anteriormente impetrado discutiu apenas a legalidade do procedimento administrativo, enquanto a presente ação ordinária versa sobre o direito material à cumulação de proventos. No mérito, aplicou a regra de transição prevista no artigo 11 da Emenda Constitucional nº 20/1998, entendendo que o reingresso do autor no serviço público ocorreu antes de sua vigência e que as contribuições previdenciárias vertidas ao longo de mais de vinte anos geraram direito à aposentadoria no segundo cargo. Considerou indevida a supressão integral do benefício e consignou que o teto remuneratório deve incidir de forma isolada sobre cada provento.
Nas razões da apelação (EVENTO 55 DO PROCESSO ORIGINÁRIO), a União sustenta a existência de litispendência com o mandado de segurança nº 1001393-28.2017.4.01.3800, defendendo a extinção do feito. No mérito, argumenta que a Constituição Federal veda a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime próprio de previdência, salvo nas hipóteses de cargos acumuláveis, o que não ocorre no caso. Aduz que o artigo 11 da Emenda Constitucional nº 20/1998 autoriza apenas a acumulação de proventos com remuneração, e não a concessão de segunda aposentadoria. Sustenta a inexistência de direito adquirido, a possibilidade de revisão do ato administrativo, a incidência do teto remuneratório sobre a soma dos proventos e a legalidade da atuação administrativa, inclusive quanto à reposição de valores ao erário. Requer o provimento do recurso, com a reforma integral da sentença, a revogação da tutela de urgência e a inversão dos ônus da sucumbência.
Nas contrarrazões (EVENTO 62 DO PROCESSO ORIGINÁRIO), o autor defende a inexistência de litispendência, destacando a distinção entre os objetos das ações. No mérito, sustenta a correta aplicação do artigo 11 da Emenda Constitucional nº 20/1998, à luz dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e do caráter contributivo do regime previdenciário. Afirma que o Ministério Público da União possui autonomia administrativa e financeira, com fonte pagadora distinta, o que legitimaria a percepção das duas aposentadorias. Defende a aplicação individual do teto remuneratório, a impossibilidade de devolução de valores recebidos de boa-fé por força de decisão judicial e, subsidiariamente, o direito à restituição das contribuições previdenciárias recolhidas. Ao final, requer o desprovimento da apelação.
É o relatório.
VOTO
Presente os requisitos de admissibilidade conheço do recurso.
No mérito, a controvérsia cinge-se à possibilidade de percepção simultânea de duas aposentadorias oriundas de cargos públicos inacumuláveis, sob o fundamento de que o reingresso no serviço público ocorreu antes da Emenda Constitucional nº 20/1998.
A sentença reconheceu o direito à cumulação dos proventos, com base na interpretação do art. 11 da EC nº 20/98 e nos princípios da segurança jurídica e do caráter contributivo do regime previdenciário. Todavia, tal entendimento não se coaduna com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça.
A Constituição Federal, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 20/1998, estabeleceu vedação expressa à percepção simultânea de mais de uma aposentadoria pelo regime próprio, ressalvadas apenas as hipóteses de cargos acumuláveis na atividade, nos termos do art. 37, XVI, bem como os cargos eletivos e os cargos em comissão. Trata-se de regra de observância obrigatória, que não admite ampliação interpretativa.
O art. 11 da EC nº 20/98, por sua vez, constitui norma de transição destinada a resguardar situações específicas, permitindo ao servidor inativo que tenha reingressado no serviço público antes da sua promulgação acumular os proventos de aposentadoria com a remuneração do novo cargo. Contudo, a referida norma não autoriza, em nenhuma hipótese, a percepção simultânea de duas aposentadorias decorrentes de cargos inacumuláveis.
A interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a exceção prevista no art. 11 da EC nº 20/98 limita-se à acumulação de proventos com vencimentos, não se estendendo à cumulação de duas aposentadorias. Nesse sentido:
AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA. ACUMULAÇÃO DE DUAS APOSENTADORIAS . CARGOS INACUMULÁVEIS. INGRESSO NO CARGO PÚBLICO ANTES DA EC 20/98. IMPOSSIBILIDADE. ART . 11 DA REFERIDA EMENDA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. PRECEDENTES. DECADÊNCIA . ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. SÚMULA 473 DO STF. INAPLICABILIDADE. SITUAÇÃO DE FLAGRANTE INCONSTITUCIONALIDADE . TEMA 445 DA REPERCUSSÃO GERAL E SÚMULA 6 DO STF. NÃO INCIDÊNCIA. AUSÊNCIA DE DEBATE, NA INSTÂNCIA DE ORIGEM, EM TORNO DO ART. 71, III, DA CF . 1. O Tribunal de origem divergiu do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade de acumulação de proventos de duas aposentadorias de cargos inacumuláveis na ativa, ainda que o ingresso no serviço público em um dos cargos tenha ocorrido antes da Emenda Constitucional nº 20/1998, uma vez que regidas pelo artigo 40 da CF. 2. O Plenário desta Corte, ao julgar o mérito do RE 584 .388-RG, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, sob o rito da repercussão geral (Tema 162), ratificou tal entendimento quando enfrentou questão semelhante, relativa à percepção de dupla acumulação de pensões por morte. 3. A jurisprudência do Supremo Tribunal adota interpretação restritiva em relação ao art . 11 da referida EC 20/1998, em sua segunda parte, no sentido de que é possível a acumulação de um provento da inatividade com um vencimento de cargo da ativa, no qual tenha ingressado antes da publicação da mencionada emenda, ainda que inacumuláveis os cargos, mas vedada, em qualquer caso, a cumulação de duas aposentadorias (MS 24.664-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 21 .03.2012). 4. O acórdão recorrido fundou-se no art . 53 da Lei Estadual 5.427/2009 para decidir sobre a questão da decadência. No caso, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, demandaria o exame da legislação local pertinente (Súmula 280 do STF). 5 . Ademais, a jurisprudência do STF é firme no sentido de que não se aplica prazo decadencial nos casos de situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes. Não há, portanto, que se falar em ofensa ao princípio da segurança jurídica. 6 . Não houve, na Corte de origem, debate em torno do art. 71, III, da CF, o que afasta, no caso, a Súmula 6 do STF. Inaplicável, ainda, o Tema 445 da repercussão geral, considerando que o paradigma da repercussão geral se refere ao prazo para o próprio TCU analisar o registro da aposentadoria, tendo como termo inicial a chegada dos autos no referido Tribunal. 7 . Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512 do STF) . (STF - ARE: 1308873 RJ 0320029-97.2017.8.19 .0001, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 04/04/2022, Segunda Turma, Data de Publicação: 27/04/2022)
EMENTA Direito previdenciário e constitucional. Recurso extraordinário. Sistemática da repercussão geral. Acumulação de dois cargos de médico autorizada pela Constituição . Percepção de duas pensões por morte. Possibilidade. Artigo 11 da EC nº 20/98. Inaplicável . Cargos acumuláveis nos termos do art. 37, inciso XVI, da CF/88. Recurso extraordinário improvido. 1 . Não há óbice ao recebimento acumulado de dois benefícios de pensão por morte se decorrentes de cargos acumuláveis, nos termos do art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal. 2. A hipótese de exceção delineada pelo legislador derivado no art . 11 da EC nº 20/98 tem incidência específica à hipótese de que trata, não se aplicando aos cargos públicos dos quais a Lei Maior autoriza a acumulação, como no caso do art. 37, inciso XVI, da CF/88. 3. Fixada a seguinte tese de repercussão geral: “Tratando-se de cargos constitucionalmente acumuláveis, descabe aplicar a vedação de acumulação de aposentadorias e pensões contida na parte final do art . 11 da Emenda Constitucional nº 20/98, porquanto destinada apenas aos casos de que trata, ou seja, aos reingressos no serviço público por meio de concurso público antes da publicação da referida emenda e que envolvam cargos inacumuláveis”. 4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento. (STF - RE: 658999 SC, Relator.: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 17/12/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-062 DIVULG 21-03-2023 PUBLIC 22-03-2023)
A jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais igualmente converge para essa compreensão, reconhecendo que, ainda que o reingresso no serviço público tenha ocorrido antes da EC nº 20/98, não há direito à percepção cumulada de duas aposentadorias quando se tratar de cargos inacumuláveis. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO INATIVO QUE REINGRESSOU NO SERVIÇO PÚBLICO. CONSULTOR LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL E AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL. CARGOS NÃO ACUMULÁVEIS NA ATIVA . PROVENTOS DE DUAS APOSENTADORIAS. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO DO AUTOR DESPROVIDA. 1 . O autor propôs a presente ação objetivando a anulação dos acórdãos da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União nºs. 1.473 e 2.058/2010, que consideraram ilegal a cumulação da aposentadoria no cargo de consultou legislativo do Senado Federal com a de auditor fiscal da Receita Federal . 2. A EC 20/98 vedou a cumulação de mais de uma aposentadoria pelo regime previdenciário do art. 40 da Constituição Federal, ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis expressamente previstos, dos cargos eletivos e dos cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, nos termos do art. 37, § 10, da CF, com a redação dada pela EC 20/98 . 3. O art. 11 da EC 20/98 preservou a situação dos servidores que reingressaram no serviço público antes de sua promulgação e autorizou a cumulação de proventos e vencimentos, ou seja, a norma que autorizou a cumulação de proventos de aposentadoria com vencimentos de cargo público, fora das hipóteses constitucionalmente autorizadas, condiciona que o inativo tenha ingressado ao serviço público antes da EC 20/98. 4 . A autorização acima mencionada não se estendeu para a acumulação de duas aposentadorias. Logo, mesmo que o reingresso no serviço público tenha ocorrido antes da EC 20/98, somente é possível acumular os proventos com os vencimentos do novo cargo, sendo certo que, no momento em que se aposenta no novo cargo, por expressa vedação constitucional, já não poderá o servidor acumular as duas aposentadorias. 5. A Primeira Seção do Col . STJ, ao julgar o agravo interno na AR 5.772/ES, decidiu que a interpretação que o próprio Supremo Tribunal Federal dá ao art. 11 da EC n. 20/98 é a de que o art . 11 da EC 20/98 apenas assegura a manutenção do recebimento de um provento com um vencimento de cargos não acumuláveis, no caso em que o servidor tenha retornado ao serviço público antes da sua edição. Ao não mencionar a possibilidade de cumulação de dois proventos de aposentadorias decorrentes dos referidos cargos não acumuláveis, entende-se que o Constituinte manteve a compreensão de que não se podem cumular duas aposentadorias em dois cargos que, de acordo com a Constituição de 1988, não são cumuláveis. Precedentes do STF. ( AgInt na AR 5 .772/ES, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/08/2019, DJe 19/08/2019). 6. A orientação do Egrégio STF é no sentido de que o servidor inativo que reingressou no serviço público, mediante concurso público de provas e/ou títulos, antes da publicação da Emenda Constitucional n . 20/98 pode acumular os proventos da aposentadoria com a remuneração do novo cargo, sendo-lhe vedado, entretanto, a percepção de mais de uma aposentadoria ou pensão, consoante decidido pelo Plenário desta Corte, no julgamento do RE 584.388-RG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 27/9/2011 . ( ARE 735588 AgR, Relator (a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 19/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-169 DIVULG 01-09-2014 PUBLIC 02-09-2014). 7. Mantida a sentença recorrida que julgou improcedente o pedido de anulação dos acórdãos da 2ª Câmara do Tribunal de Constas da União nºs. 1 .473 e 2.058/2010, que consideraram ilegal a cumulação da aposentadoria no cargo de consultou legislativo do Senado Federal com a de auditor fiscal da Receita Federal. 8. Apelação do autor desprovida .(TRF-1 - AC: 00595886920114013400, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY, Data de Julgamento: 01/06/2022, 2ª Turma, Data de Publicação: PJe 13/06/2022 PAG PJe 13/06/2022 PAG)
No caso concreto, é incontroverso que os cargos ocupados pelo autor de Procurador da República e Procurador da Fazenda Nacional não se enquadram nas hipóteses de acumulação constitucionalmente admitidas. Assim, embora tenha sido legítima, à época, a percepção simultânea de proventos e remuneração, não há respaldo constitucional para a concessão de segunda aposentadoria com manutenção da primeira.
Não procede a alegação de direito adquirido, uma vez que não há direito adquirido a regime jurídico inconstitucional, tampouco à percepção de benefício em desconformidade com a Constituição. A circunstância de o autor ter contribuído para o regime previdenciário durante o exercício do segundo cargo não tem o condão de afastar a vedação constitucional, podendo gerar, quando cabível, outros efeitos jurídicos, mas não a cumulação de aposentadorias vedada pelo texto constitucional.
Também não prospera o argumento fundado na segurança jurídica ou na boa-fé, pois tais princípios não têm o alcance de legitimar situação incompatível com a Constituição, sobretudo em matéria de acumulação de cargos e proventos, regida por normas de caráter estrito.
No que se refere ao teto remuneratório, resta prejudicada a discussão nos moldes definidos na sentença, uma vez que afastada a possibilidade de cumulação dos proventos.
Por fim, mostra-se legítima a atuação da Administração ao revisar o ato concessivo, diante de sua incompatibilidade com a ordem constitucional, não havendo falar em decadência quando se trata de ato inconstitucional, conforme orientação consolidada dos tribunais superiores.
Diante desse cenário, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente o pedido formulado na inicial, com a consequente revogação da tutela de urgência anteriormente deferida.
DISPOSITIVO
Diante do exposto, voto por DAR PROVIMENTO à apelação da União Federal, para reformar integralmente a sentença e julgar improcedente o pedido inicial, revogando a tutela de urgência concedida. Invertidos os ônus sucumbenciais, nos termos do art. 85 do Código de Processo Civil.
Documento eletrônico assinado por LUCIANO MENDONCA FONTOURA, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000337129v5 e do código CRC bed000b0.
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