Apelação Cível Nº 1007475-85.2023.4.06.3813/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXMO. SR. JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECÍLIA (Relator):
Trata-se de Apelação Cível interposta pelo INSS contra sentença (Evento 17 - SENT1, autos originários), proferida sob a égide do CPC/15, que julgou procedente o pedido inicial para declarar a decadência do direito do INSS de promover a revisão e a cessação do benefício NB 051.532.569-4; para declarar a inexistência de débito a título de recebimento indevido do referido benefício; para condenar o INSS a restabelecer a pensão por morte 051.532.569-4, pagando-lhe as parcelas vencidas; bem como para condenar o INSS a restituir à autora, T. D. A. S., os valores que já tenham sido pagos a título de devolução do benefício.
Em seu recurso (Evento 22 - APELAÇÃO1, autos originários), o INSS alegou, em síntese, que o instituto da decadência não recai sobre o seu poder-dever de revisar os benefícios previdenciários periodicamente, pugnando pela improcedência dos pedidos iniciais.
Com as contrarrazões da parte apelada (Evento 26 - CONTRAZAP2, autos originários), subiram os autos a este Tribunal.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade e de processamento, conheço dos recursos de apelação.
A sentença reconheceu a decadência do direito do INSS de revisar o ato de concessão do benefício de pensão por morte NB: 051.532.569-4, com base no art. 103-A da Lei nº 8.213/91, o qual prevê o prazo de dez anos para a anulação de atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos beneficiários da Previdência Social.
A sentença encontra-se corretamente fundamentada, conforme trecho que transcrevo:
“(...) Ao compulsar os documentos anexados à contestação, nota-se que, embora a autora fosse titular de pensão por morte (NB 030.777.821-5) desde 22/09/1978, implantada em razão do falecimento do seu marido João dos Santos Lessa, passou a receber em 16/07/1985 outra pensão (NB 051.532.569-4) com fundamento no óbito do mesmo instituidor.
Em revisão realizada no ano de 2013, o INSS reputou indevida a cumulação das sobreditas pensões, tendo promovido a cessação do benefício concedido em último lugar (NB 051.532.569-4). Além disso, imputou à autora débito então calculado em R$104.0005,36 (ID 1450461857 – pág. 4), a título de ressarcimento de valores indevidamente recebidos.
Primeiramente, é preciso deixar claro que não há dúvidas quanto à ilicitude da concessão da segunda pensão por morte, o que nem mesmo é questionado pela autora na inicial. Não se está aqui a tratar de cumulação de pensões por morte deixadas por cônjuges diferentes – o que já chegou a ser admitido pelo ordenamento jurídico no passado –, mas de cumulação de pensões que, apesar de concedidas em momentos diversos, possuem como fundamento o falecimento do mesmo instituidor. Cuida-se, portanto, de ato nulo, em frontal conflito com a lei vigente à época do óbito, já que em momento algum a legislação previdenciária admitiu o deferimento de mais de um benefício pelo mesmo fato gerador.
A Administração Pública, em observância ao princípio da legalidade, pode e deve anular seus próprios atos quando maculados por vícios que ensejem ilegalidade. Nessa linha são as súmulas 346 e 473 do STF:
Súmula 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Ocorre que o referido poder-dever da Administração de anular seus próprios atos não é ilimitado no tempo. No intuito de preservar a segurança jurídica de beneficiários para os quais os atos administrativos gerem efeitos favoráveis, em certas hipóteses o Poder Público fica sujeito à observância de prazos decadenciais.
A Lei nº 6.309/1975, que vigorou de 01/02/1976 a 12/04/1992, pela primeira vez estipulou no âmbito do Direito Previdenciário um prazo decadencial para a revisão, por parte da Administração, dos processos de interesse dos beneficiários. O art. 7º do referido diploma legal possuía a seguinte redação:
Art. 7º - Os processos de interesse de beneficiários e demais contribuintes não poderão ser revistos após 5 (cinco) anos, contados de sua decisão final, ficando dispensada a conservação da documentação respectiva além desse prazo.
No caso dos autos, a segunda pensão foi concedida à autora em 16/07/1985 e somente veio a ser cancelado no ano de 2013, isto é, quase trinta anos após a sua implantação. Veja-se, portanto, que o prazo decadencial para a revisão da pensão já havia transcorrido ainda no ano de 1990.
Ainda que não fosse o caso de adoção da sobredita conclusão, ter-se-ia, de todo modo, o integral transcurso do prazo decadencial em momento posterior, segundo prazos fixados na legislação que ainda viria a ser promulgada.
A Medida Provisória nº 302/1992 revogou a Lei nº 6.309/1975. Além disso, a Lei nº 8.213/91 inicialmente não contou com previsão de prazo decadencial para revisão pela Administração, o que somente ocorreu com o advento (em 01/02/1999) da Lei nº 9.784/1999, que estabeleceu em seu art. 542 o prazo de cinco anos, salvo comprovada má-fé.
Mais adiante, a Medida Provisória nº 138/2003, convertida na Lei nº 10.839/04, acrescentou o art. 103-A3 à Lei nº 8.213/1991, instituindo prazo de dez anos para o INSS anular atos administrativos, salvo comprovada má-fé.
Veja-se, portanto, que entre a revogação da Lei nº 6.309/1975 pela MP nº 302/1992 e a entrada em vigor da Lei nº 9.784/1999 não havia prazo decadencial para a anulação de atos administrativos de concessão de benefícios previdenciários.
Ora, como a MP 138/03 foi editada antes do integral transcurso do prazo de cinco anos desde a vigência da Lei nº 9.784/1999, tem-se que, para benefícios que já estavam implantados antes desta última lei, o prazo decadencial aplicável será de dez anos contados da entrada em vigor da Lei nº 9.784/1999 (01/02/1999), inclusive conforme entendimento do STJ em sede de recurso especial repetitivo4.
Diante disso, mesmo que se desconsiderasse o transcurso do quinquênio previsto no art. 7º da Lei nº 6.309/1975, é indubitável que em 2009 se esgotou também o prazo decadencial decenal para a revisão da segunda pensão por morte concedida à parte autora desde (prazo iniciado em 01/02/1999, com a entrada em vigor da Lei nº 9.784/1999), pois a revisão, no caso, foi levada a cabo apenas em 2013.
Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. DECLARAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. PENSÃO POR MORTE. INACUMULABILIDADE. BOA-FÉ PRESUMIDA. DECADÊNCIA. ART. 103-A. PRAZO DECENAL. OCORRÊNCIA. ANULAÇÃO DO ATO DE CESSAÇÃO. 1. A matéria devolvida a esta Corte cinge-se à verificação da ocorrência do instituto da decadência do direito da Previdência Social de fazer cessar o benefício de pensão por morte rural concedido à parte autora em 1987, considerando que a partir de 09/01/2005 ela passou a receber cumulativamente pensão por morte previdenciária instituída por seu segundo marido, tendo o processo administrativo que apurou a irregularidade sido instaurado em 23/04/2019, bem assim que, acaso afastada a decadência, se é devida a restituição dos valores apurados pela Autarquia, descontada a prescrição quinquenal. 2. De acordo com o art. 103-A da Lei 8.213/1991, o direito da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 3. A partir da edição da Lei 9784/99, em especial com a previsão do seu art. 54, passou a existir para a Administração Pública o prazo decadencial de 05 anos para revisão dos seus atos dos quais ocorram efeitos favoráveis aos seus segurados, prazo este que começou a vigorar para os atos anteriores à Lei 9784/99 a partir da data de sua vigência, que se deu em 1º de fevereiro de 1999. Ocorre que, com a edição da MP 138 de 19/11/2003 convertida na Lei 10.839/04, a qual acrescentou o art. 103-A à Lei 8213/91, o prazo decadencial para a Administração revisar benefícios previdenciários por ela concedidos foi ampliado para dez anos, salvo comprovada má-fé, tendo o STJ firmado o entendimento de que o prazo decenal flui, para os benefícios anteriores à Lei 9784/99, a partir da vigência desta mesma Lei, expirando, destarte, apenas em 1º.02.2009 ( REsp 1114938/AL, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Terceira Seção, julgado em 14/04/2010, DJe 02/08/2010). ( AMS 0041063-03.2011.4.01.3800 / MG, Rel. JUIZ FEDERAL AILTON SCHRAMM DE ROCHA, PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 de 28/04/2016). 4. Hipótese onde a concessão da primeira pensão por morte ocorreu em 1987 (ID 82721810 pág. 6). A segunda pensão, por sua vez, foi concedida à autora em 2005 (ID 82721810 pág. 8). Dessa forma, a situação de inacumulabilidade, que, em tese, justificaria a cessação do benefício menos vantajoso, iniciou-se a partir da concessão da pensão por morte, em 09/01/2005, não havendo, ademais, indício de má-fé da beneficiária na percepção dos benefícios, donde se conclui que a Administração decaiu do prazo para a revisão do ato em 09/01/2015, nos termos do entendimento jurisprudencial supra. Assim, patente a configuração da decadência decenal prevista no art. 103-A da Lei 8.213/91, uma vez que a anulação tardia do ato administrativo, após 25 (vinte e cinco) anos de recebimento simultâneo dos benefícios, ofende o princípio da segurança jurídica. 4. Ainda que o referido dispositivo só tenha sido inserido em novembro de 2003, por força da MP nº 138 (posteriormente convertida na Lei nº 10.839/2004), o prazo transcorrido a partir da Lei nº 9.784/99, deve ser incluído no cômputo, consoante decisão do STJ. Percebe-se que é patente a caducidade do direito de a Administração rever o ato concessório. Precedentes declinados no voto. 5. Assim, ainda que a cumulação das duas pensões seja indevida, não restou caracterizada a fraude ou a má-fé da beneficiária, por isso não se pode cancelar os referidos benefícios (repita-se, concedidos em 1978 e em 1988), nem tampouco exigir a devolução ao INSS dos valores recebidos pela autora. ( AC 0004697-57.2014.4.01.3800, DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 11/04/2017 PAG.). 5. Ressalte-se que o estado de boa-fé deve ser sempre presumido e, no caso, com a devida vênia do entendimento adotado na sentença recorrida, inexiste qualquer outro elemento indicativo de que a apelante haja contribuído para a ocorrência da irregularidade ou mesmo que dela tivesse efetivo conhecimento por ciência prévia da Administração que, por erro próprio, passou a pagar à beneficiária a segunda pensão por morte, sem promover o cancelamento da primeira, donde se conclui pela ocorrência de culpa do INSS, que administra os benefícios previdenciários e que detém, ao fim e ao cabo, as informações e meios necessários para impedir a acumulação indevida de benefícios. Sentença reformada. 6. Invertida a sucumbência, arbitram-se honorários advocatícios em 10% sobre o valor da causa, a teor do disposto no art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC. 7. Apelação a que se dá provimento. Ato de cessação anulado. Restabelecimento do benefício.
(TRF-1 - AC: 10106640420204013300, Relator: JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA, Data de Julgamento: 10/06/2022, 1ª Câmara Regional da Bahia, Data de Publicação: PJe 27/06/2022 PAG PJe 27/06/2022 PAG)
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PREVIDENCIÁRIO. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE BENEFÍCIOS. DECADÊNCIA PARA ADMINISTRAÇÃO REVISAR. RESTABELECIMENTO. HONORÁRIOS RECURSAIS. 1. A administração possui o poder-dever de anular seus próprios atos, quando eivados de ilegalidade, assegurado o contraditório e ampla defesa. No entanto, este poder-dever não é ilimitado no tempo, ficando sujeito à observância de prazo decadencial ou, em sua ausência, aos parâmetros informadores do princípio da segurança jurídica, sendo que, para os atos praticados antes de 01-02-1999 (Lei 9.784/1999) incide o prazo decadencial de dez anos a contar desta data e, para àqueles praticados após, a contar da data da respectiva prática do ato (art. 103-A, Lei 8213/91). 2. A decadência do art. 103-A da Lei 8.213/1991 incide sobre a hipótese de cumulação indevida de benefícios, obstando o cancelamento de ato concessório com vistas a regularizar a situação. 3. Verba honorária majorada em razão do comando inserto no § 11 do art. 85 do CPC/2015.
(TRF-4 - AC: 50000839720214047031, Relator: ARTUR CÉSAR DE SOUZA, Data de Julgamento: 29/11/2022, DÉCIMA TURMA)
E nem se alegue que o prazo decadencial não se aplicaria à hipótese dos autos, por se tratar de ato nulo. Menciona-se, analogicamente, a jurisprudência do STJ a respeito do art. 54 da Lei nº 9.784/99, a qual dá conta de que a decadência para a revisão dos atos administrativos, ali prevista, também incide para atos nulos:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO. ANULAÇÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA DO ART. 54 DA LEI 9.784/99. ATOS NULOS OU ANULÁVEIS. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO DA UNIÃO DESPROVIDO. 1. A admissão de Recurso Extraordinário, com base na existência de repercussão, geral não impede o normal andamento das demandas em trâmite nesta Corte que versem sobre o mesmo tema. 2. O entendimento adotado pela Corte de origem destoa do Superior Tribunal de Justiça, de que a autotutela administrativa dos atos que decorram efeitos favoráveis para os destinatários estão sujeitos ao prazo decadencial quinquenal, previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, sejam eles anuláveis ou nulos. 3. Agravo Interno da UNIÃO a que se nega provimento.
(STJ - AgInt no AREsp: 584739 ES 2014/0240223-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 11/10/2016, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/10/2016)
Finalmente, no que diz respeito à tese de má-fé da parte autora, primeiramente cabe pontuar que a redação do art. 7º da Lei nº 6.309/1975 não excepcionava atos praticados com má-fé do beneficiário da incidência do prazo decadencial de cinco anos. De todo modo, mesmo que se considerasse aplicável essa exceção com base nos supervenientes art. 54 da Lei nº 9.784/1999 e art. 103-A da Lei nº 8.213/1991, tenho que não há provas de má-fé no caso concreto.
O INSS se limita a alegar que a beneficiária não procedeu com boa-fé porque seria notória a impossibilidade, no RGPS, de recebimento de duas pensões do mesmo instituidor. Aduz também que a ninguém é dado alegar o desconhecimento da lei para descumpri-la.
Essas teses, entretanto, não incidem à hipótese concreta pelo fato de haver norma específica que exige a “comprovada má-fé” do beneficiário, o que deixa clara a necessidade de cabal demonstração da má-fé nos autos, para o afastamento da decadência. Além disso, a destinatária do benefício, ao solicitar à autarquia especializada a sua concessão e obter resposta positiva, passa legitimamente a acreditar que não há ilicitude ou irregularidade na sua concessão, mormente por se tratar de pessoa presumivelmente desprovida de conhecimentos jurídicos sobre o Direito Previdenciário. Confia, portanto, que o ente competente realizou adequada análise sobre a compatibilidade do deferimento do benefício com o ordenamento jurídico, não havendo, via de regra, razões para acreditar que os pagamentos são ilegais.
Dessarte, para o afastamento do prazo decadencial para a revisão administrativa deve-se entender por má-fé a presença de fortes indícios de fraude ou de participação dolosa da autora na concessão ou manutenção indevidas do benefício, a exemplo da omissão de dados essenciais ou do fornecimento de informações falsas à autarquia durante o requerimento do benefício, o que não existe no caso em tela. Salienta-se que o INSS trouxe ao feito cópias apenas de processos administrativos de revisão realizados a partir de 1992, mas não procedeu à juntada do procedimento atinente ao requerimento da segunda pensão por morte (NB: 051.532.569-4), providência essa que seria indispensável para averiguar se houve a autora procedeu com dolo ou fraude no intuito de indevidamente receber um segundo benefício.
Em vista de todo esse contexto, é impossível negar que o fato de a parte autora ter recebido o benefício de NB 051.532.569-4 por quase trinta anos (de 1985 a 2013) lhe incutiu legítima crença de que os pagamentos eram lícitos e que continuariam a ser realizados pelo INSS. A previsão da decadência para o exercício da autotutela administrativa, para casos como o presente, se dá justamente para a preservação da segurança jurídica dos beneficiários. (...)”
O apelante não trouxe razões de ordem jurídica ou quaisquer novos elementos que possam afastar o entendimento lançado na decisão recorrida.
O benefício de pensão por morte NB 051.532.569-4 foi concedido à autora em 16/07/1985, e o primeiro pagamento ilegal acumulado com a pensão por morte NB 030.777.821-5 deu-se a partir dessa data. O processo administrativo para revisão, contudo, somente foi instaurado em 10/11/2011, ou seja, mais de vinte e cinco anos após o início dos pagamentos irregulares.
Com efeito, o artigo 103-A da Lei 8.213/91 estabelece prazo decadencial de dez anos para a Previdência Social anular os atos administrativos que decorram efeitos favoráveis para os seus beneficiários. Registre-se que a administração previdenciária, no exercício da autotutela, tem o poder-dever de anular os atos ilegais, observado o prazo decadencial do artigo 103-A da Lei 8.213/91 quando o segurado estiver de boa-fé. Essa é a interpretação que mais se coaduna com a norma que institui o prazo decadencial e que preza pela segurança jurídica do segurado, vedando que seja surpreendido por atos administrativos que lhe gerem efeitos patrimoniais desfavoráveis depois de transcorridos mais de dez anos do primeiro pagamento indevido.
Cabe destacar que, na hipótese dos autos, não restou configurada conduta de má-fé atribuível à parte autora na concessão ou manutenção dos benefícios. Ademais, o recebimento do segundo benefício, de pensão por morte, teve como causa a inércia da própria autarquia, pois ela poderia, à época, verificar se a autora era recebedora de outro benefício inacumulável.
Além disso, não há nos autos provas de que a apelada tenha omitido informação ou documentos, ou prestado informações inverídicas, com o objetivo de receber indevidamente o benefício.
Registre-se que a autora é vulnerável social e tecnicamente, de quem não se pode ser exigido conhecimento específico para compreender o correto atendimento das exigências dispostas na lei para concessão dos benefícios. Desse modo, o conjunto probatório é suficiente a demonstrar que a apelada não agiu de má-fé.
Mantém-se, portanto, a declaração de decadência reconhecida pela sentença.
Ônus sucumbenciais
Considerando-se que a sentença recorrida foi proferida sob a vigência do CPC/2015 e que ao presente recurso é negado provimento, em observância ao princípio da causalidade, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais em 3 (três) pontos percentuais, na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.
O INSS é isento do pagamento das custas, seja na Justiça Federal (art. 4.º, I, da Lei 9.289/96), seja na Justiça Estadual (art. 10, I, da Lei Estadual 14.939/2003).
Dispositivo
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à apelação do INSS, majorando a verba honorária, nos termos da fundamentação supra.
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