Apelação Cível Nº 0000271-70.2012.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA
RELATÓRIO
C. R. R. ajuizou ação ordinária em face da Universidade Federal de Viçosa – UFV e da União Federal, pleiteando a declaração de nulidade de revisão determinada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que culminou em descontos em seus proventos, referentes à incorporação de parcelas de “quintos” de função comissionada. Requereu, ainda, a manutenção integral dessas rubricas, a restituição dos valores descontados, a irrepetibilidade das quantias recebidas de boa-fé e o reconhecimento do direito às diferenças remuneratórias.
A sentença extinguiu o feito, sem resolução de mérito, em relação à União, e julgou parcialmente procedente o pedido contra a UFV, determinando que a universidade se abstivesse de realizar novos descontos nos proventos do autor.
Irresignadas, ambas as partes interpuseram apelação.
O particular sustenta a legalidade dos valores recebidos, argumentando que seu direito está amparado por decisão judicial transitada em julgado, proferida em mandado de segurança anterior. Requer, ainda, a devolução dos valores já descontados de forma indevida. Destaca, ainda, a necessidade de reforma da sentença no que se refere à compensação dos honorários advocatícios, alegando que estes possuem natureza alimentar, são de titularidade exclusiva do advogado (nos termos do art. 23 da Lei 8.906/94) e não se sujeitam à compensação, conforme previsão expressa do art. 85, §14, do CPC/2015.
Por sua vez, a UFV defende a legalidade dos descontos, ao argumento de que os valores foram pagos sem respaldo legal, em razão de erro da Administração, e que a boa-fé do servidor não afasta o dever de ressarcimento ao erário. Subsidiariamente, requer que seja autorizada, ao menos, a devolução dos valores recebidos após a notificação administrativa sobre a irregularidade.
As contrarrazões foram apresentadas por ambas as partes.
É o relatório.
VOTO
Ilegitimidade passiva da União - A Universidade, além de ter autonomia jurídica, administrativa e financeira, é a entidade à qual o autor está funcionalmente vinculado. Disso decorre o seu poder de deliberar sobre a prática de atos administrativos que impliquem pagamento de vencimentos ou proventos, ainda que decorrentes de orientação do TCU. Sem embargo do entendimento de que a União teria interesse processual restrito à defesa dos atos do TCU, a impossibilidade de imputação de qualquer obrigação ao ente federado contraindica a sua participação em feito cujo bem da vida pretendido é de natureza estritamente prestacional. Mantida, portanto, a ilegitimidade passiva da União.
Ofensa à coisa julgada - O provimento jurisdicional aventado pelo autor vedou a adequação dos quintos incorporados de função comissionada aos valores previstos na Lei 8.168/1991, mas não afastou a aplicação do art. 15, § 1º, da Lei 9.527/1997, fundamento da decisão da Corte de Contas da União, tampouco assegurou ao particular o direito de ter os aludidos quintos corrigidos, ad aeternum, com base nos parâmetros originalmente previstos na Portaria nº 474/1987 – MEC. No ponto, destaco o seguinte precedente do STJ:
Não obstante os óbices existentes no Recurso Especial da parte ora agravante, vale destacar que, em situação que trata de pretensão análoga à presente, o STJ, em face de coisa julgada anterior - que reconhecera o direito a servidores de manutenção dos valores das Funções Comissionadas (FC), nos moldes da Portaria 474/MEC, sem as alterações determinadas pela Lei 8.168/91 -, asseverou que "naquela assentada esta Corte Superior limitou-se a decidir que os quintos incorporados na vigência da Lei 7.596/1987, de acordo com os valores fixados pela Portaria MEC 474/1987, não poderiam sofrer as reduções remuneratórias determinadas pela Lei 8.168/1991, ou seja, os novos valores pré-determinados previstos para as Funções Comissionadas (FC) pela Lei 8.168/1991 não alcançariam os quintos incorporados na regime anterior da Lei 7.596/1987, devendo se manter os valores com base a Portaria MEC 474/1987, não determinando o decisum que quintos incorporados deveriam ser calculados sempre com base nos parâmetros da Portaria 474/1987, ou seja, com base no vencimento básico de Professor Titular da carreira do Magistério Superior, em regime de Dedicação Exclusiva, com Doutorado, mesmo quando houvesse a edição de novos planos de carreira e fossem criadas outras vantagens posteriormente" (STJ, Rcl 17.545/PI, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 21/09/2016).
Essa é justamente a hipótese em apreço. O ato administrativo ora impugnado decorre de determinação do TCU, que apontou irregularidade nos critérios de correção da verba, que não teriam observado o artigo 15, §12 da Lei 9.527/97. Evidente, portanto, que não houve o desrespeito à coisa julgada.
Ademais, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Deste modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade.
Possibilidade de alteração dos critérios de reajuste da VPNI -Quanto à legalidade da revisão operada, cito o seguinte precedente do eg. STJ, que corrobora os fundamentos da sentença impugnada:
ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PORTARIA N. 474/87 DO MEC. QUINTOS INCORPORADOS. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI. REAJUSTE APENAS EM REVISÃO GERAL DE VENCIMENTOS. DESVINCULAÇÃO COM A VERBA DE ORIGEM. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. (...) 3. O Superior Tribunal de Justiça consolidou orientação de que "a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório dos servidores públicos pode alterar a forma de cálculo de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada a irredutibilidade nominal de vencimentos. Com efeito, não há direito adquirido a regime jurídico, não havendo, portanto, direito à manutenção dos critérios de reajustes de Funções Comissionadas transformadas em Vantagem Pessoal Identificada - VPI, que, em virtude da alteração superveniente na legislação local, ficaram sujeitas à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos" (AgInt no RMS 41.972/CE, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 20/6/2017). 4. Precedentes específicos: AgRg no REsp n. 1.555.282/RS, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 27/11/2015; AgInt no REsp n. 1.599.060/RS, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 3/4/2019). 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 1.633.972/RJ, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 25/10/2021, DJe de 4/11/2021.)
Incidência da GED - De início, cumpre registrar que o Supremo Tribunal Federal, ao afetar o Tema n. 1276 de repercussão geral, não determinou a suspensão de quaisquer processos, pelo que é viável prosseguir com o julgamento da questão em baila.
O Superior Tribunal de Justiça firmou a compreensão de que “o percentual incorporado da Gratificação de Estímulo à Docência, a teor do art. 6º da Lei nº 9.678/98, está sujeito aos índices de reajuste geral concedidos aos servidores públicos federais civis. Eventual inclusão na base de cálculo da VPNI configuraria bis in idem” (REsp 549.899/RS, Rel. Ministro José Arnaldo da Fonseca, DJ 8/11/2004). (EDcl no AREsp n. 136.163/BA, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 15/5/2014, DJe de 21/5/2014).
Nesse sentido, a inclusão da GED na base de cálculo da Função Comissionada é ilegal.
Decadência - Os valores indevidamente recebidos pelo autor datam de 02.2006 a 09.2009, pelo que não há falar em decadência do direito à revisão, eis que em 2009 há inequívoca provocação da Administração tendente à retificação operada.
Ademais, no caso em apreço, a alteração legislativa que reestruturou a carreira da parte autora abriu a possibilidade de revisão dos benefícios a ela concedidos para ajustamento do ato administrativo ao novo contexto normativo. Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE VANTAGEM INCORPORADA À REMUNERAÇÃO. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA. DECADÊNCIA NÃO CONSUMADA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO INDEVIDO. DIFERENÇAS PRETÉRITAS. TUTELA ANTECIPADA REVOGADA. DEVOLUÇÃO DE VALORES CABÍVEL. COMPENSAÇÃO ENTRE VALORES DEVIDOS À AUTORA E VALORES DEVIDOS PELA AUTORA. POSSIBILIDADE. COMPENSAÇÃO DE HONORÁRIOS. CABIMENTO NA VIGÊNCIA DO CPC/1973. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DEMORA. (...) 6. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999 (Tema 124/STJ). 7. “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo” (Tema n. 138 do STF). Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório mesmo perante o próprio TCU. 8. O Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF). (...) 12. O Superior Tribunal de Justiça firmou a compreensão de que “o percentual incorporado da Gratificação de Estímulo à Docência, a teor do art. 6º da Lei nº 9.678/98, está sujeito aos índices de reajuste geral concedidos aos servidores públicos federais civis. Eventual inclusão na base de cálculo da VPNI configuraria bis in idem” (REsp 549.899/RS, Rel. Ministro José Arnaldo da Fonseca, DJ 8/11/2004). (EDcl no AREsp n. 136.163/BA, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 15/5/2014, DJe de 21/5/2014). Nesse sentido, a inclusão da GED na base de cálculo da Função Comissionada é ilegal. 13. Por sua vez, a coisa julgada formada no mandado de segurança n. 2000.38.00.005325-0 não garantiu que a função comissionada (FC) continuasse a ser calculada com base na GED ou quaisquer outros componentes da remuneração do servidor. 14. Conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a reestruturação de carreira, é ato único e de efeitos permanentes, a partir da qual o administrador dispõe de prazo quinquenal para verificar a adequação e conformidade dos salários e benefícios à nova legislação. Outrossim, em 11.09.2006, entrou em vigor a Lei n. 11.344/2006, que promoveu a reestruturação da carreira de magistério de ensino superior. Assim, ainda que a GED tivesse sido indevidamente incorporada à base de cálculo da FC incorporada (VPNI) desde o início do pagamento, a edição da Lei 11.344/2006 tornou possível a revisão dessa vantagem. 15. Por sua vez, a UFMG promoveu a notificação do autor, acerca da redução da vantagem incorporada, em maio de 2011. Ou seja, não se consumou a decadência, para promover a revisão do pagamento que se tornou ilegal por força da reestruturação da carreira ocorrida em setembro de 2006. 16. Não é devida a reposição ao erário dos valores a maior que pagos ao servidor até a data da notificação enviada pela Universidade ao servidor (Tema 531 do STJ, e Súmulas 106 e 249 do TCU). (...) (TRF6, ApRemNec 0022281-11.2012.4.01.3800, 2ª Turma - PREV/SERV)
Afasto, com isso, a arguição de decadência da revisão.
Dever de restituição - Sobre o tema, cito a tese firmada pelo STJ no Tema 531:
Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.
No caso, até 09.2009 o pagamento ocorreu com escoro na inconteste interpretação dada pela Administração à norma, não havendo dúvidas quanto a boa-fé do servidor. Entretanto, é induvidosa a ciência autoral acerca da irregularidade do pagamento já em 09.2009, não tendo o efeito suspensivo atribuído ao processo administrativo o condão de excluir tal ciência e, por conseguinte, fundamentar a boa-fé do recebedor. Esse, portanto, deve ser o marco final da isenção da obrigação de repetição. Recurso da UFV parcialmente provido nesse ponto.
Os valores descontados do autor, referentes às parcelas anteriores a esse marco, deverão ser a ele devolvidos, corrigidos pelo MCCJF e acrescidos de juros de mora desde a citação, ressalvado o direito da UFV de compensar o montante das parcelas a ele indevidamente pagas após essa data.
Compensação de honorários - A sentença apelada foi proferida na vigência do CPC/1973, que possibilitava a compensação da verba honorária em caso de sucumbência recíproca, razão pela qual os argumentos da recorrente, escorados que são na sistemática do CPC/20115, não merecem acolhida.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao recurso da UFV para reconhecer a possibilidade de cobrança das parcelas indevidamente pagas após 09.2009 e negar provimento ao recurso do autor, nos termos da fundamentação.
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