Agravo de Instrumento Nº 6009948-15.2024.4.06.0000/MG
RELATOR: Desembargador Federal MIGUEL ANGELO DE ALVARENGA LOPES
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por BIZUCAR VIP TECNOLOGIA LTDA contra a decisão prolatada pelo Juízo da 4ª Vara Federal Cível de Belo Horizonte que, em Mandado de Segurança , indeferiu a liminar requerida ao fundamento de que o pedido tinha característica satisfativa, devendo a deliberação ocorrer na sentença, após a instrução sumária própria do rito mandamental.
Nas razões do recurso, a agravante sustenta que atua como empresa de tecnologia de intermediação de fretamentos, conectando consumidores a empresas privadas autorizadas, sem possuir frota, vender passagens ou operar linhas, e que seu modelo de “rateio” apenas aproxima oferta e demanda para viagens por fretamento, nas quais o custo é dividido entre os interessados. Afirma que vem sofrendo intervenções e interrupções de viagens sob a alegação de usurpação de serviço público, e que a negativa da tutela acautelatória expõe o empreendimento e seus parceiros a riscos concretos, inclusive de autuações e constrangimentos, com potenciais reflexos penais (TCO por suposto exercício ilegal de atividade). Pugna pela concessão de tutela antecipatória recursal para compelir as autoridades a se absterem de criar obstáculos, impedir ou interromper viagens intermediadas, até o julgamento do mérito do writ.
Argumenta, ainda, que o chamado “circuito fechado” (mesmo grupo na ida e volta) não possui reserva legal, decorrendo apenas de decreto e resolução (Decreto nº 2.521/1998 e Resolução ANTT nº 4.777/2015), razão pela qual não poderia restringir a livre iniciativa nem servir de óbice à intermediação por plataforma. Invoca precedentes que reputam inválida a exigência sem lei e defendem que a vedação instauraria reserva de mercado; também apresenta argumentos de índole constitucional sobre liberdade econômica e distinção entre serviço público regular e fretamento privado por autorização.
Aduz que, em sede de mandado de segurança preventivo, a liminar é compatível quando presentes relevância e risco de ineficácia do provimento final, citando orientação processual que admite tutelas de urgência, e que seu requerimento não pretende salvo-conduto absoluto contra fiscalização de trânsito e segurança, mas tão somente impedir que ANTT e DEER/MG interrompam viagens por fundamento de clandestinidade baseado no “circuito fechado”.
Ao final, requer o provimento do agravo para reformar a decisão e deferir a liminar, com cominação de multa diária por descumprimento.
Nas contrarrazões ao agravo, a ANTT sustenta que a pretensão liminar é satisfativa e irreversível, vedada pelo art. 1º, §3º, da Lei 8.437/92, e que o mandado de segurança não se presta a criar salvo-conduto para impedir o exercício do poder de polícia. Alega a inadequação do writ (impugnação a “lei em tese”, decadência quanto a normas antigas, e ausência de direito líquido e certo) e, de outro, que a intermediação apresentada opera, na prática, fretamento em circuito aberto, com venda de lugares individuais e oferta regular de horários, o que configura transporte clandestino e concorrência desleal frente ao serviço regular sujeito a ônus regulatórios e gratuidades. Cita recente acórdão da 4ª Turma do TRF6 e julgado do STJ (REsp 2093778/PR) que reconhecem a irregularidade do modelo de fretamento em circuito aberto e reforçam que a intermediação herda a natureza (regular ou irregular) do serviço final ofertado. Requer, pois, o desprovimento do agravo.
Nas contrarrazões apresentadas pelo DEER/MG, este órgão público alega ausência de fumus boni iuris, invocando o Tema 546 do STF para afirmar a constitucionalidade de normas locais que coíbem fraudes ao serviço público de transporte coletivo, e reforça a vedação de liminares satisfativas contra o Poder Público (Leis 8.437/92 e 9.494/97). Requer a manutenção da decisão.
O Ministério Público Federal manifestou-se pela ausência de interesse público ou social primário e relevante que justifique a intervenção do Ministério Público (evento 20).
É o relatório.
VOTO
Cuida-se de agravo de instrumento interposto contra decisão do Juízo da 4ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Minas Gerais que, nos autos do Mandado de Segurança, indeferiu o pedido de liminar formulado pela impetrante, por entender que a medida postulada possuía natureza satisfativa, devendo a apreciação do mérito ocorrer após a regular instrução processual.
A agravante sustenta que atua exclusivamente como empresa de tecnologia, limitando-se a aproximar consumidores e empresas autorizadas de transporte por fretamento, sem operar frota, vender passagens ou exercer atividade de transporte; que o chamado “circuito fechado” não decorre de lei, mas apenas de atos infralegais (Decreto n.º 2.521/1998 e Resolução ANTT n.º 4.777/2015), o que configuraria restrição indevida à livre iniciativa.
Alega, ainda, que vem sofrendo autuações e interrupções de viagens sob alegação de transporte irregular, o que justificaria a concessão de tutela para impedir que a ANTT e o DEER/MG obstem a realização de viagens intermediadas pela plataforma.
A decisão agravada, todavia, não merece reforma.
A medida pleiteada pela agravante – consistente em compelir a ANTT e o DEER/MG a se absterem de fiscalizar ou impedir viagens intermediadas pela plataforma – possui caráter nitidamente satisfativo, pois equivaleria à própria outorga de autorização para funcionamento do modelo de negócio, esvaziando a utilidade do mandado de segurança e antecipando seu mérito.
A Lei n.º 8.437/1992, em seu art. 1º, §3º, veda expressamente a concessão de liminares de natureza satisfativa contra o Poder Público, o que por si só já obsta o acolhimento da pretensão recursal.
Além disso, não se evidencia o alegado direito líquido e certo. Tenho que o modelo operado pela agravante, a exemplo de outras plataformas digitais de intermediação, configura, na prática, fretamento em circuito aberto, com venda individual de lugares, oferta regular de horários e captação de passageiros em trechos fixos e recorrentes, o que desvirtua a natureza eventual e restrita do fretamento e se aproxima do transporte regular de passageiros, serviço público sujeito a regime de concessão ou permissão.
A regulamentação vigente, notadamente o Decreto n.º 2.521/1998 e a Resolução ANTT n.º 4.777/2015, exige que o fretamento ocorra em circuito fechado – isto é, com o mesmo grupo de passageiros na ida e na volta – justamente para evitar que o fretamento se converta, na prática, em transporte público regular, em prejuízo das empresas concessionárias que operam sob regime jurídico próprio, com encargos, obrigações e gratuidades impostas pelo poder concedente.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp n.º 2.093.778/PR (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2/7/2024), firmou entendimento expresso sobre a irregularidade do modelo de fretamento em circuito aberto praticado por plataformas digitais, reconhecendo que tal modelo configura concorrência desleal com as empresas concessionárias e caracteriza prestação irregular de serviço de transporte rodoviário de passageiros.
Confira-se a ementa do julgado citado:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DA BUSER. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LEGITIMIDADE ATIVA DA PARTE AUTORA, FEDERAÇÃO DE EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS. CONFIGURAÇÃO. LEI DA LIBERDADE ECONÔMICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PLATAFORMA DIGITAL DE VENDA DE PASSAGENS. MODELO DE FRETAMENTO EM CIRCUITO ABERTO. IRREGULARIDADE. CONCORRÊNCIA DESLEAL COM AS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS NA MODALIDADE REGULAR. CONFIGURAÇÃO. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER EM PARTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE. RECURSO ESPECIAL DA ANTT. OBRIGAÇÃO IMPOSTA À AGÊNCIA REGULADORA. AFASTAMENTO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
1. Na origem, a Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina (Fepasc) ajuizou demanda contra a União, a Buser Brasil Tecnologia Ltda e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), objetivando a procedência dos pedidos para (i) reconhecer e declarar, para todos os efeitos, a ilegalidade e invalidade do modelo do Buser de oferta de serviço de transporte regular intermunicipal de passageiros, (ii) ordenar à Buser que se abstenha de realizar a atividade em questão, sob pena de multa e outras medidas coercitivas e sub-rogatórias; e (iii) ordenar à União e à ANTT que exerçam efetivamente a fiscalização adequada do referido serviço público.
2. A sentença de parcial procedência dos pedidos foi reformada pelo Tribunal de origem para: (1) reconhecer e declarar, para todos os efeitos, a ilegalidade e invalidade do modelo da Buser, ao divulgar, comercializar e realizar as atividades de transporte rodoviário interestadual de passageiro, com ponto de partida ou de chegada no Estado do Paraná, sem a prévia autorização da ANTT para tal atividade, tratando-se de serviço irregular de fretamento; (2) ordenar à Buser que se abstenha de realizar a atividade ilegal em questão, sob pena de multa e outras medidas coercitivas ora determinadas; (3) ordenar à ANTT que exerça efetivamente a fiscalização adequada do serviço público.
3. O acórdão recorrido não merece reparos ao reconhecer a legitimidade ativa da Fepasc, mormente porque "as empresas que atuam no setor de transporte interestadual no Paraná não possuem sindicato organizado - hipótese em que, dada a ausência de sindicato representativo da categoria, ao menos no âmbito territorial do Estado do Paraná, verificar-se-ia a legitimidade subsidiária da FEPASC".
4. O recurso especial não pode ser conhecido relativamente aos dispositivos da Lei de Liberdade Econômica, pois a matéria neles veiculada não foi objeto de debate pelo acórdão recorrido e nem invocada nos embargos de declaração opostos na origem.
5. O caso concreto envolve a prestação de serviços de fretamento realizado sob iniciativa da ora recorrente - Buser Brasil Tecnologia Ltda -, em circuito aberto; ou seja, por meio da utilização de plataforma eletrônica, os passageiros adquirem viagens para destinos de seu interesse, normalmente em rotas consideradas lucrativas pelas empresas de transporte de passageiros em geral.
6. A legislação exige que o serviço de fretamento, para ser autorizado, deve ser praticado somente em "circuito fechado" (viagens de ida e de volta realizadas com os mesmos passageiros), o que não é o caso de pelo menos grande parte dos serviços oferecidos pela ora recorrente.
7. O serviço oferecido pela Buser de fretamento em circuito aberto implica, na realidade, a prestação irregular de serviço de transporte rodoviário de passageiros. Tanto é assim que, conforme delineado no acórdão recorrido: (i) são disponibilizados diversos trajetos diários, com preço individual e horários fixos, em circuito aberto (só ida e até previsões de paradas), e muitas vezes sem informação quanto à empresa responsável pelo transporte; (ii) a regularidade na oferta dos serviços (viagens diárias, nos mesmos horários), a venda de bilhetes individuais e a compra facultativa da passagem de volta (circuito aberto) revelam que não se trata de serviço de caráter ocasional, mas sim de "estabelecimento de serviços regulares ou permanentes"; e (iii) as empresas cadastradas na plataforma da ré possuem apenas autorização para fretamento no circuito fechado. Configurada, portanto, atuação em situação de concorrência desleal com as empresas que prestam regular serviço de transporte interestadual de passageiros.
8. Quanto ao recurso especial da ANTT, tem razão a recorrente. Ora, a fim de assegurar o cumprimento da decisão judicial de ilegalidade da venda de serviços de fretamento em circuito aberto, basta a multa diária mantida no acórdão recorrido em relação à Buser, nos termos seguintes: "a) à BUSER, multa diária por descumprimento da decisão judicial, que ora fixo em definitivo R$ 50.000 (cinquenta mil reais), reduzindo, portanto, a majoração pelo dobro anteriormente deferida, visto que objetivou atender circunstância particular e temporal na presente ação; b) aos dirigentes e administradores da empresa BUSER, multa adicional, correspondente a 20% do montante devido pela empresa". Como a Buser, por suas características, não é uma empresa que presta diretamente o serviço de fretamento, ou seja, não se enquadra como agente regulado da ANTT.
9. Nos termos da legislação atualmente em vigor, está a agência reguladora limitada a fiscalizar as empresas autorizadas no regime de fretamento, independentemente se os passageiros foram captados pela Buser; e, constatando a prestação indevida de serviço em circuito aberto, aplicar as medidas previstas nos intrumentos normativos pertinentes.
10. Agravo da Buser Brasil Tecnologia Ltda conhecido para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. Recurso especial da ANTT provido.
(REsp n. 2.093.778/PR, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 18/6/2024, DJe de 2/7/2024.)
A ratio decidendi desse julgado aplica-se integralmente ao presente caso, uma vez que o modelo adotado pela agravante – a exemplo do da empresa mencionada no precedente – reproduz as mesmas características de captação ampla de passageiros, itinerários fixos, comercialização de assentos individualizados e ausência de vínculo com a autorização específica de fretamento.
Cumpre assinalar, ademais, que o exercício do poder de polícia conferido à ANTT e ao DEER/MG para fiscalizar e coibir o transporte irregular decorre de competência legal e visa à segurança dos usuários e à preservação da ordem no setor. Impedir a atuação fiscalizatória dos órgãos reguladores por meio de liminar importaria em grave comprometimento do interesse público e usurpação das funções administrativas, o que é vedado pela jurisprudência consolidada.
No mais, a alegação de violação à liberdade econômica não subsiste, pois o princípio da livre iniciativa, embora fundamental, não é absoluto e deve ser exercido em conformidade com as normas que regulam os serviços públicos e com o dever estatal de zelar pela segurança e regularidade do transporte coletivo.
Dessa forma, não demonstrada a probabilidade do direito invocado nem o perigo de dano irreparável – sobretudo porque a agravante pode, no exercício regular de sua atividade, ajustar-se às normas de regência –, impõe-se a manutenção da decisão que indeferiu a liminar no mandado de segurança.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento, prejudicada a análise da antecipação da tutela recursal.
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