Apelação Cível Nº 0001077-71.2013.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA
RELATÓRIO
Cuida-se de recurso interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido de restabelecimento da vantagem de 20% prevista no art. 184, II, da Lei nº 1.711/1952.
Em suas razões recursais, os apelantes sustentam que: )a) a vantagem do art. 184, II, da Lei 1.711/52 constitui direito adquirido incorporado aos seus proventos, diferenciando-se da gratificação adicional por tempo de serviço; (b) trata-se de prêmio especial deferido apenas aos servidores que implementaram 35 anos de serviço e estavam posicionados na última classe da carreira; (c) sofreram decesso remuneratório ao serem nivelados com servidores que nunca perceberam tal vantagem; (d) houve violação ao princípio da legalidade, ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, da CF); (e) a Lei 11.890/2008 deveria ter preservado a vantagem mediante pagamento de parcela complementar de subsídio, nos termos do art. 2º-F, § 1º, da Lei 10.910/2004; (f) a jurisprudência do STF e do STJ, em casos análogos envolvendo magistrados aposentados, reconheceu o direito à manutenção da vantagem até sua absorção pelos subsídios, com base na garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos. Colacionam precedentes do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Requerem, ao final, o provimento do recurso para reformar a sentença e reconhecer o direito à percepção da vantagem, com pagamento das diferenças desde julho de 2008. Subsidiariamente, pleiteiam a redução dos honorários advocatícios para patamar não superior a R$ 200,00 (duzentos reais) per capita.
A União apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção integral da sentença recorrida.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de restabelecimento da vantagem prevista no art. 184, II, da Lei 1.711/52, correspondente ao adicional de 20% (vinte por cento) sobre o vencimento básico, suprimida de seus proventos de aposentadoria a partir de julho de 2008, quando da implementação do sistema de remuneração por subsídio instituído pela Lei 11.890/2008.
Conheço do recurso, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade.
A controvérsia central dos autos cinge-se à possibilidade de manutenção, em parcela autônoma complementar ao subsídio, da vantagem do art. 184, II, da Lei 1.711/52, a qual os apelantes percebiam quando da concessão de suas aposentadorias, sob o fundamento de direito adquirido e violação à garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos.
Compulsando detidamente os autos, verifico que a solução conferida pelo Juízo de origem merece integral confirmação, porquanto em consonância com a legislação aplicável, com a jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores e com os princípios constitucionais que regem a administração pública.
A Medida Provisória nº 440, de 29 de agosto de 2008, posteriormente convertida na Lei 11.890/2008, promoveu profunda reestruturação da composição remuneratória de diversas carreiras federais, dentre elas a de Auditoria da Receita Federal do Brasil, estabelecendo que, a partir de 1º de julho de 2008, os titulares dos respectivos cargos passariam a ser remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
A implementação do regime de subsídios encontra expressa previsão constitucional no art. 39, §4º, da Constituição Federal, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/98, o qual estabelece que a remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada mediante subsídio em parcela única, vedado expressamente o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória. Trata-se, portanto, de opção legislativa legítima, respaldada no próprio texto constitucional, que visa conferir maior transparência e racionalidade ao sistema remuneratório dos servidores públicos.
A Lei 11.890/2008, ao implementar esse regime constitucional para a carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, estabeleceu de forma expressa, em seu art. 2º-C, VI, que não seriam mais devidas aos titulares dos cargos, a partir de 1º de julho de 2008, as vantagens incorporadas aos proventos ou pensões por força dos artigos 180 e 184 da Lei 1.711/52 e dos artigos 192 e 193 da Lei 8.112/90. Referido dispositivo legal não deixa margem para interpretações divergentes quanto à vontade do legislador de excluir tais vantagens do novo regime remuneratório instituído.
Os apelantes sustentam que a supressão da vantagem configuraria violação ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito, protegidos pelo art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, bem como ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos previsto no art. 37, XV, do mesmo diploma constitucional. Entretanto, tal argumentação não merece prosperar.
É pacífica a jurisprudência dos Tribunais Superiores no sentido de que os servidores públicos não possuem direito adquirido a regime jurídico ou à fórmula de composição de seus vencimentos, mas apenas ao montante nominal de sua remuneração, devendo ser respeitada a garantia constitucional da irredutibilidade. Em outras palavras, o legislador pode alterar a estrutura remuneratória, modificar critérios de cálculo, suprimir ou criar rubricas, desde que não haja redução do valor global percebido pelo servidor.
No caso concreto, a análise detida das fichas financeiras e contracheques acostados aos autos pelos próprios apelantes, conjugada com a documentação apresentada pela União em sua contestação, demonstra de forma inequívoca que não houve redução nominal dos proventos quando da implementação do regime de subsídios. Ao contrário, conforme bem observado pelo Juízo de origem, em diversos casos houve até mesmo aumento nominal da remuneração. O valor do subsídio foi calculado de forma a absorver todas as parcelas anteriormente percebidas, incluindo a vantagem prevista no art. 184, II, da Lei 1.711/52, garantindo-se a irredutibilidade nominal constitucionalmente assegurada.
A própria Lei 11.890/2008 tratou de resguardar a garantia da irredutibilidade ao estabelecer, em seu art. 2º-F, §1º, que na hipótese de redução de remuneração, de provento ou de pensão em decorrência da aplicação do novo regime, eventual diferença seria paga a título de parcela complementar de subsídio, de natureza provisória, a ser gradativamente absorvida por ocasião do desenvolvimento na carreira, da reorganização ou reestruturação dos cargos, da concessão de reajuste ou vantagem de qualquer natureza. Todavia, como não se verificou redução nos proventos dos apelantes, não há fundamento legal para o pagamento de tal parcela complementar.
Os apelantes invocam precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça envolvendo magistrados aposentados para fundamentar sua pretensão. No ponto, cabe destacar que, no ano de 2020, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 597.396, com repercussão geral reconhecida (Tema 690), fixou a seguinte tese: "É inconstitucional o pagamento do adicional de 20% previsto no art. 184, II, da Lei 1.711/1952 a desembargadores, após a adoção do subsídio como forma remuneratória. A supressão do adicional não pode representar decesso remuneratório, em face do princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos, hipótese em que a parcela deve ser absorvida por reajustes salariais futuros."
O precedente vinculante supra estabelece que a vantagem prevista no art. 184, II, da Lei 1.711/52 é incompatível com o regime remuneratório do subsídio e não pode ser mantida em parcela autônoma. A única ressalva feita pela Corte Suprema diz respeito à necessidade de que eventual redução nominal seja compensada mediante absorção gradual por reajustes futuros, o que não é o caso dos autos, conforme já demonstrado.
Os Tribunais Regionais Federais têm adotado esse entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal. Confira-se:
ADMINISTRATIVO. ANALISTA TRIBUTÁRIO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. PROVENTO CORRESPONDENTE AO VENCIMENTO OU REMUNERAÇÃO DA CLASSE IMEDIATAMENTE SUPERIOR. AUDITOR FISCAL. ART. 184 DA LEI 1.711 DE 1952. MEDIDA PROVISÓRIA 440, DE 29/08/2008. CONVERTIDA NA LEI Nº 11.890/2008. DIREITO ADQUIRIDO. INEXISTÊNCIA. SISTEMA DE SUBSÍDIO. ABSORÇÃO. POSSIBILIDADE. 1. É cediço que o servidor público não tem direito adquirido a regime jurídico, podendo as parcelas que compõem a sua remuneração ser alteradas, inclusive quanto à denominação e critério de cálculo, desde que assegurada a irredutibilidade do montante geral da remuneração, como previsto na Constituição. Precedentes do STF: RE n. 211903 AgR/SC, relator Ministro Marco Aurélio e RE 489518 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 22/09/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 07-10-2015 PUBLIC 08-10-2015. 2. Pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998, foi introduzido no sistema de retribuição de cargos de natureza política (agentes políticos) o regime de subsídio, que também pode de ser adotado para retribuição de outras carreiras. A Medida Provisória nº 440 de 2008, convertida na Lei nº 11.890 do mesmo ano, estabeleceu que a partir de 1º de julho de 2008 os titulares dos cargos de algumas carreiras, dentre elas a de Auditoria da Receita Federal do Brasil, passariam a ser remunerados exclusivamente por subsídio. 3. Ao instituir o subsídio, em valor único, vedando-se o acréscimo de qualquer outra parcela, a Lei n. 11.890 ateve-se à regra constitucional, pois aquela vedação consta expressamente do art. 39, § 4º, da Constituição da República, e deve ser observada na disciplina jurídica do subsídio, não se podendo apontar irregularidade na MP nº 440/2008, posteriormente convertida na Lei nº 11.890, do mesmo ano, que instituiu o sistema de subsídio para a carreira de Auditor da Receita Federal do Brasil, e vedou a percepção de qualquer vantagem pessoal. Precedentes do TRF da 1ª Região: ACORDAO 00391797720084013400, DESEMBARGADOR FEDERAL NÉVITON GUEDES, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 DATA: 30/08/2013 PAGINA: 594 e ACORDAO, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, e-DJF1 DATA: 07/11/2017 PAGINA 4. Determinou-se a transformação do excesso em Parcela Complementar de Subsídio, a ser absorvida nas inúmeras hipóteses acima citadas, estando sujeita exclusivamente à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais (§ 2º do art. 15), o que evidentemente não configura ilegalidade, porque não há direito adquirido a regime jurídico, de sorte que mantendo-se o mesmo montante de remuneração, a título diverso do anterior, não há falar em violação de direito. 5. A partir da instituição do regime de retribuição por subsidio o servidor a ele submetido não tem direito à percepção de outras parcelas de remuneração não expressamente previstas na lei que o instituiu, nem mesmo asseguradas judicialmente, porque a retribuição por subsidio e a percepção da Parcela Complementar de Subsídio (PCS) importam na perda da eficácia rebus sic stantibus da decisão judicial, observando-se, com essa parcela complementar, a irredutibilidade do valor total da remuneração anterior. 6. Conforme orientação do STF firmada no RE 606358: Computam-se para efeito de observância do teto remuneratório do art. 37, XI, da Constituição da República também os valores percebidos anteriormente à vigência da Emenda Constitucional nº 41/2003 a título de vantagens pessoais pelo servidor público 7. A jurisprudência firmou entendimento no sentido de que é constitucional a absorção pelo subsídio de valores ou vantagens personalíssimas adquiridas e incorporadas ao patrimônio jurídico dos servidores, a exemplo do adicional por tempo de serviço, vantagens pessoais nominalmente identificadas (VPNI) - Quintos/ Décimos, inclusive as incorporados à remuneração por decisão administrativa ou judicial transitada em julgado, desde que garantida a irredutibilidade dos vencimentos (AC 0064348-32.2009.4.01.3400, JUÍZA FEDERAL MARIA CANDIDA CARVALHO MONTEIRO DE ALMEIDA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 09/06/2016 PAG.). 8. Apelação da parte autora desprovida (AC 0000873-68.2010.4.01.3400, JUÍZA FEDERAL OLÍVIA MERLIN SILVA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 09/09/2020 PAG.)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. A CARGO DE ASSISTENTE JURÍDICO. TRANSPOSIÇÃO PARA A CARREIRA DA ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO. ART. 19 DA LEI N. 9.028/95. REDAÇÃO ORIGINAL DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. MANUTENÇÃO DOS ADICIONAIS E DAS VANTAGENS ANUÊNIO E VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA - VPNI. ART 184, INCISO II, DA LEI 1.711/52. PAGAMENTO CONCOMITANTE AO SUBSÍDIO. NÃO CABIMENTO. PARCELA ÚNICA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Cinge-se a controvérsia ao restabelecimento do pagamento do adicional de tempo de serviço (anuênios) e da vantagem prevista no artigo 184, inciso II, da Lei n° 1.711/52, de forma cumulativa com o subsidio, com base na Medida Provisória n. 305/2006, convertida na Lei n°11.358/2006. 2. O STF definiu que não há direito adquirido a regime jurídico e à fórmula de composição da remuneração dos servidores públicos, fato a possibilitar a alteração da forma de cálculo de remuneração, sem que isso contrarie a Constituição, desde que essa modificação não importe em diminuição do montante global do valor percebido pelo servidor. (RE 489518 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 22/09/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 07-10-2015 PUBLIC 08-10-2015) 3. A parte autora enquadra-se nas regras da Medida Provisória nº 305, de 29 de junho de 2006, convertida na Lei nº 11.358, de 19 de outubro de 2006, que dispôs sobre a remuneração dos cargos de diversas carreiras, no âmbito do serviço público federal, tais como a regra do artigo 1° e 11,§ 1°. 4. Considerando-se o fato de que os servidores públicos não possuem direito adquirido ao regime de remuneração ou de composição dos vencimentos, mas somente ao quantum remuneratório, o que determina a obrigação de se resguardar a irredutibilidade de vencimentos e proventos, não há falar em pagamento de outras parcelas, concomitantemente ao subsídio, por expressa vedação constitucional. 5. A implementação do subsídio à carreira que a parte autora integra estabeleceu o pagamento "em parcela única" de todas as rubricas que integravam sua remuneração anteriormente, ou seja, foram automaticamente incorporadas para definição desse valor unitário, afastando, por consectário lógico, a possibilidade de manutenção de vantagens próprias instituídas sob a égide do regime remuneratório anterior. 6. A apelante não logrou êxito em demonstrar a ocorrência de redução indevida dos rendimentos percebidos, após a implantação do regime remuneratório do subsídio, pois as verbas (adicional de tempo de serviço/anuênios e VPNI) que percebia em sua remuneração não foram abruptamente suspensas, mas, em virtude da mudança de regime remuneratório dos servidores, foram integradas ao valor do subsídio, nos termos do novo regime da Lei 11.358/06, na forma estatuída pelo art. 11, §1º, da Lei 11.358/06. Precedente: (AC 0035216-56.2011.4.01.3400, DESEMBARGADORA FEDERAL GILDA SIGMARINGA SEIXAS, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 04/09/2019 PAG.) 7. Apelação não provida. (AC 0063528-13.2009.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL RUI GONÇALVES, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 01/08/2023 PAG.)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PENSIONISTA DE AUDITOR DA RECEITA FEDERAL. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA REMUNERATÓRIA. IMPLANTAÇÃO DO SUBSÍDIO. LEI 11.980/2008. RESTABELECIMENTO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, II, DA LEI 1.711/1952. IMPOSSIBILIDADE. 1. Apelação contra sentença que julgou improcedente o pedido de restabelecimento da vantagem prevista no art. 184, II, da Lei 1.711/52, que trata do acréscimo de 20% dos proventos do servidor que se aposentou com 35 anos de serviço e ocupava a última classe da respectiva carreira. 2. "As fichas financeiras constantes dos autos demonstram que a vantagem acima mencionada foi paga à parte demandante até o mês de agosto de 2008 e que, a partir do mês subsequente, a pensão passou a ser paga por meio de subsídio". 3. "Por sua vez, a alteração da composição remuneratória da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, à qual era vinculado o instituidor da pensão, tem por fundamento a Medida Provisória nº 440, de 29 de agosto de 2008, posteriormente convertida na Lei n.º 11.980/2008". 4. "Conforme estabelece o art. 2º da Lei n.º 11.980/2008, os titulares dos cargos de provimento efetivo das mencionadas carreiras passaram a ser remunerados, exclusivamente, por subsídio, fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória". 5. "O referido dispositivo legal estabeleceu expressamente que não mais seriam devidas as vantagens incorporadas aos proventos ou pensões por força dos arts. 180 e 184 da Lei n.º 1.711, de 28 de outubro de 1952". 6. "(...) A ficha financeira de fl. 65 revela que no mês de agosto de 2008 o valor bruto da pensão correspondia ao montante de R$ 14.546,64 (catorze mil, quinhentos e quarenta e seis reais e sessenta e quatro centavos) e que no mês de setembro de 2008 foi pago, a título de subsídio, a quantia de R$ 16.083,60 (dezesseis mil e oitenta e três reais e sessenta centavos)", não havendo em se falar em redução do valor do benefício. 7. Apelação improvida. (AC - Apelação Civel - 562038 0007895-36.2012.4.05.8400, Desembargador Federal Fernando Braga, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data::13/03/2015 - Página::75.)
SERVIDOR. AUDITORES FISCAIS. REMUNERAÇÃO POR SUBSÍDIO. PAGAMENTO DE ADICIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. 1. Servidores que não têm direito adquirido a regime jurídico mas à irredutibilidade de vencimentos, não se reconhecendo direito ao pagamento de adicionais após a implantação do regime de remuneração por meio de subsídio. Precedentes. 2. Recurso desprovido (ApCiv 0016562-83.2009.4.03.6100, DESEMBARGADOR FEDERAL OTAVIO PEIXOTO JUNIOR, TRF3 - 2ª Turma, e - DJF3 Judicial: 03/08/2020)
A uniformidade desses precedentes demonstra que a pretensão dos apelantes não encontra amparo no ordenamento jurídico vigente. A implementação do regime de subsídios para a carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil foi realizada em estrita observância aos comandos constitucionais e legais aplicáveis, respeitando-se a garantia da irredutibilidade nominal dos vencimentos.
Os apelantes argumentam que sofreram decesso remuneratório ao serem nivelados com servidores que nunca perceberam a vantagem do art. 184, II, da Lei 1.711/52. Entretanto, essa argumentação não resiste a uma análise mais acurada. O que ocorreu não foi nivelamento discriminatório, mas sim a implementação de um novo regime remuneratório que não admite a percepção de parcelas autônomas além do subsídio. Todos os servidores da carreira, independentemente das vantagens que percebiam anteriormente, passaram a receber subsídio calculado de forma a absorver integralmente suas remunerações pretéritas, sem redução nominal.
A alegação de que determinadas vantagens teriam natureza especial, por dependerem do cumprimento de requisitos específicos, não altera a conclusão. Independentemente da natureza ou dos requisitos para aquisição de vantagens, o regime de subsídios não admite a percepção de quaisquer parcelas autônomas, conforme expressa determinação constitucional e legal. A especialidade de vantagens não as torna imunes à absorção pelo subsídio.
Também não procede a alegação de violação ao princípio da legalidade. A supressão de vantagens não decorreu de ato administrativo arbitrário, mas sim de expressa determinação legal, editada em conformidade com o texto constitucional. Trata-se de opção legislativa legítima, que não pode ser revista pelo Poder Judiciário sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.
Quanto à aplicação de dispositivos que preveem o pagamento de parcela complementar na hipótese de redução de remuneração, verifico que tais normas não socorrem os apelantes. A parcela complementar somente é devida quando comprovada efetiva redução nominal dos vencimentos, o que não se verificou. A absorção de vantagens pelo subsídio, sem redução do montante global, não configura a hipótese de incidência desses dispositivos legais.
Os apelantes sustentam, ainda, que a interpretação da lei deve observar o princípio da finalidade, respeitando-se o direito adquirido e o ato jurídico perfeito. Entretanto, conforme já amplamente demonstrado, não há direito adquirido a regime jurídico ou à fórmula de composição dos vencimentos. O ato de concessão da aposentadoria, embora juridicamente perfeito, não tem o condão de imunizar o servidor contra alterações posteriores na estrutura remuneratória, desde que respeitada a irredutibilidade nominal dos proventos.
A invocação dos princípios da irretroatividade das leis e da proteção à confiança legítima também não prospera. A legislação que implementou o regime de subsídios não retroagiu para alcançar situações pretéritas. Ela alterou, com efeitos prospectivos, a forma de remuneração dos servidores, garantindo que não haveria redução do montante global percebido. Não há, portanto, ofensa à segurança jurídica ou à confiança legítima dos administrados.
Por fim, quanto ao pedido subsidiário de redução dos honorários advocatícios, não vislumbro elementos que justifiquem a pretensão. Os honorários foram fixados pelo Juízo de origem em R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais) pro-rata, montante que se mostra razoável e proporcional à complexidade da causa, ao trabalho desenvolvido pelo advogado da parte contrária, à quantidade de coautores e ao valor da causa. A fixação atendeu aos critérios estabelecidos no diploma processual civil, não merecendo qualquer reparo.
Sucumbência
A majoração dos honorários em decorrência da sucumbência recursal, conforme preconizado pelo STJ, depende da presença dos seguintes requisitos: (a) que o recurso seja regulado pelo CPC de 2015; (b) que o recurso tenha sido integralmente desprovido ou não conhecido; (c) que a parte recorrente tenha sido condenada em honorários no primeiro grau, de forma a poder a verba honorária ser majorada pelo Tribunal. Atendidos esses requisitos, a majoração dos honorários é cabível, independentemente da apresentação de contrarrazões pela parte recorrida.
No caso em apreço, não estão presentes os requisitos exigidos pela jurisprudência para a majoração dos honorários.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação.
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