Apelação/Remessa Necessária Nº 0017145-72.2008.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
O EXMO JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS (RELATOR):
Trata-se de reexame necessário e de apelação interposta pela UFMG contra sentença (págs. 207/211 e 255 do OUT1 do Evento 6), proferida pela 12ª Vara Federal de Belo Horizonte, sob a égide do CPC/1973, que julgou extinto o processo sem exame do mérito em relação ao autor J. A. por litispendência e procedente em parte o pedido formulado por D. M. D. S., J. B. D. A. e I. C. D. A..
A sentença declarou incidentalmente a inconstitucionalidade da supressão/redução da rubrica "hora-extra – incorporação judicial" dos proventos de aposentadoria dos autores, condenando a UFMG a abster-se de efetuar a supressão/redução e a promover a restituição das parcelas vencidas e vincendas. O pedido de indenização por danos morais foi julgado improcedente. Determinou-se a sucumbência recíproca.
Em suas razões recursais (fls. 5/33 do OUT1 do Evento 7), a UFMG requer preliminarmente o conhecimento do agravo retido interposto contra a tutela antecipada e atribuição de efeito suspensivo à apelação. Alega ilegitimidade passiva ad causam, sustentando que agiu como mera executora de determinação impositiva do Tribunal de Contas da União, sem discricionariedade. Subsidiariamente, requer citação da União como litisconsorte necessária.
No mérito, aduz que as vantagens trabalhistas do regime celetista são incompatíveis com o Regime Jurídico Único instituído pela Lei 8.112/90, que extinguiu automaticamente os contratos de trabalho. Sustenta que não há direito adquirido a regime jurídico de vencimentos e que não se configura ofensa à coisa julgada, mas sim interpretação dos efeitos da sentença trabalhista após mudança legislativa superveniente (art. 471, I, CPC). Assevera que a jurisprudência do STF, STJ e TRF-1ª Região consolidou entendimento pela impossibilidade de incorporação de horas extras celetistas aos vencimentos estatutários, admitindo-se apenas conversão em VPNI para evitar redutibilidade. Alega inexistência de decadência administrativa, pois o prazo quinquenal conta-se da decisão do TCU (ato complexo) e atos nulos não convalescem. Sustenta desnecessidade de processo administrativo prévio por se tratar de matéria exclusivamente de direito, tendo ainda sido concedido contraditório.
Eventualmente, caso mantido o pagamento, requer transformação da parcela em VPNI, absorvível em reestruturações e sujeita apenas a reajustes gerais.
Agravo retido da parte autora às págs. 179/181 do OUT1 do Evento 6.
Agravo de instrumento interposto pela UFMG convertido em agravo retido por decisão do relator (fl. 191 do OUT1 do Evento 6).
A parte autora, em suas contrarrazões (págs. 38/56 do OUT1 do Evento 7), requereu o desprovimento da apelação.
É o relatório.
VOTO
Não se conhece do agravo retido da parte autora, uma vez que não foi requerida sua apreciação em contrarrazões, conforme prevê o art. 523, §1º, do CPC/1973.
Presentes os pressupostos e requisitos de admissibilidade, conhece-se do agravo retido da UFMG e de sua apelação.
O cerne da controvérsia, na esfera recursal, consiste em definir se: (i) a UFMG possui legitimidade passiva para figurar no polo passivo da demanda; (ii) a Administração pode revisar proventos de aposentadoria que incluem horas extras incorporadas por decisão judicial trabalhista transitada em julgado, proferida sob a égide da CLT, após o advento da Lei 8.112/90; (iii) tal revisão configura ofensa à coisa julgada e à irredutibilidade de vencimentos; (iv) ocorreu decadência administrativa; (v) houve violação ao devido processo legal; e (vi) deve ser revogada a tutela antecipada concedida à parte autora.
Preliminar
Ilegitimidade da UFMG
O princípio da autonomia universitária, previsto no art. 207, da Constituição da República, estabelece que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão aos princípios de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão".
Portanto, a UFMG é autarquia federal, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, o que lhe confere legitimidade para responder aos termos da ação, proposta por servidor público que lhe é vinculado funcionalmente.
Rejeita-se, portanto, a preliminar.
Mérito
Decadência
A Administração Pública tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, observado o prazo para exercício da autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
A Lei 9.784/1999 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O artigo 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Esse mesmo prazo decadencial é aplicável à concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Porém, nesse caso, há peculiaridade sobre o princípio do contraditório, bem como há especialidade na aplicação do instituto da decadência.
Com efeito, nos últimos anos, alguns entendimentos jurisprudenciais delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar tais atos, os quais podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
I. A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
II. O prazo para o aposentado ou beneficiário requerer a revisão do ato de aposentadoria é de 5 (cinco) anos a contar da data da concessão do benefício:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PRETENSÃO DE REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. DATA DA APOSENTADORIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A despeito da aposentadoria do servidor público caracterizar-se como um ato complexo, que se aperfeiçoa somente após o seu registro perante a Corte de Contas – a partir de quando inicia-se o prazo decadencial para a Administração rever o ato de aposentadoria -, tal fato não tem o condão de modificar o termo inicial do prazo prescricional da pretensão do servidor inativo de revisão do ato de aposentadoria, a qual inicia-se na data da concessão do ato de aposentadoria, conforme entendimento pacificado no âmbito do STJ. Precedentes. 2. “Com o deferimento provisório da aposentadoria, os agravantes passaram a fazer gozo da benesse, correndo a partir daí o prazo quinquenal para o particular rever o valor da importância pecuniária percebida. Não cabe invocar, nesse caso, a doutrina do ato complexo utilizada para fins de confirmação, perante o Tribunal de Contas da União, do ato de aposentação, que inaugura o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício (AgRg no AREsp 43.863/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/9/2012, Dje 25/9/2012). 3. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no AREsp n. 567.783/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/10/2014) (destacou-se)
III. O prazo quinquenal para a própria Administração Pública, no exercício da autotutela, revisar de ofício do ato de concessão inicial é de 5 (cinco) anos a contar da publicação do ato concessório, na forma do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, mediante instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” (Tema n. 138, STF). Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. TEMA 445/STF. NÃO APLICAÇÃO. ERRO CONSTATADO. EMBARGOS ACOLHIDOS PARA CORREÇÃO, SEM ALTERAÇÃO NO RESULTADO. 1. Os Embargos de declaração destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou eliminar contradição existente no julgado. 2. Constatado o erro na aplicação do Tema 445/STF, devem ser acolhidos os embargos para afastar sua aplicação. 3. Hipótese em que se discute o prazo decadencial para revisão do ato de concessão de aposentadoria pelo exercício de autotutela da Administração, e não de controle externo do Tribunal de Contas. 4. Acórdão de origem que está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que o "termo inicial do prazo de decadência para Administração rever o ato de aposentadoria de servidor se dá com a concessão do próprio ato, estando ela sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, quando a revisão se dá sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU)" (AgInt no REsp 1.591.422/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/9/2021, DJe de 1º/10/2021). 5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos. (STJ, EDcl nos EDcl no REsp n. 1.556.399/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023) (destacou-se)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA. I - O art. 54 da Lei n. 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, disciplinou expressamente o termo inicial da contagem do prazo decadencial quinquenal para a Administração anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários. II - Admitir que a contagem do prazo decadencial somente se iniciaria após a manifestação do Tribunal de Contas, tornaria inócuo o limite temporal expressamente disposto na lei para o exercício do poder de autotutela do Poder Público. III - A despeito da natureza complexa do ato, quando a revisão do benefício decorrer de iniciativa própria da pessoa jurídica que concedeu a prestação, e não em razão de decisão do Tribunal de Contas, o prazo decadencial deve atender ao regramento do art. 54 da Lei n. 9.784/1999. IV - Reconhecimento da decadência do direito de a Administração rever a pensão por morte instituída em favor da autora. V - Agravo interno provido. (STJ, AgInt nos EDcl no REsp n. 1.950.286/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024) (destacou-se)
IV. Já o prazo quinquenal para a Administração Pública, em cumprimento de determinação do TCU no exercício do controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, tem início a contar da determinação do TCU:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ADMINISTRAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. 1. O termo inicial do prazo de decadência para rever o ato de aposentadoria de servidor é a data da publicação do ato concessório do benefício, estando a concessão sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando a revisão ocorre sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU). 2. É diversa a situação quando a Administração atua em cumprimento a determinação da Corte de Contas, sendo perfeitamente aplicável o entendimento do STF de inexistência de prazo decadencial, já que aquela (a Administração) estará se limitando a dar cumprimento a ordem do TCU emanada da função de controle dele, e não realizando o poder de autotutela. 3. Hipótese em que, agindo a Administração no exercício do seu poder de autotutela e não havendo a comprovação de má-fé do destinatário, decorridos cinco anos, configurou-se a decadência para revisão do ato concessivo de aposentadoria. 4. Agravo interno desprovido. (STJ, AgInt no REsp n. 1.975.152/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023) (destacou-se)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GLOSA DE VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE URP DE FEVEREIRO DE 1989. MONITORAMENTO. TERMO INICIAL DO PRAZO DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. PRAZO DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. 1. (...). 3. O termo inicial para devolução de valores indevidamente recebidos a título de URP de fevereiro de 1989 corresponde ao momento em que a impetrante tomou ciência do Acórdão nº 289/2010-TCU-1ª Câmara, em 18.02.2010, porque, a partir de então, não há falar em boa-fé na percepção do percentual de 26,05%. 4. Quanto à determinação de glosa do percentual de 3,17% (URV), surgida no Acórdão nº 2648/2014 – TCU - 1ª Câmara, a evidenciar, no aspecto, o ajuizamento do writ dentro do prazo de 120 dias, enfatiza-se que o ato de concessão de aposentadoria ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, não há falar em fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado na aposentadoria e na composição dos respectivos proventos, aspecto a conjurar, na espécie, afronta ao princípio da segurança jurídica. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (STF, MS 33354 ED, Relatora Min. Rosa Weber, STF, Primeira Turma, julgado em 29/09/2015, DJe-206 14/10/2015, public. 15/10/2015) (destacou-se)
V. Por sua vez, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636.553, rel. Ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
VI. Uma vez que o registro expresso ou tácito não faz coisa julgada administrativa, após o registro da aposentadoria, reforma ou pensão, o ato de concessão ainda poderá ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública, em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário,
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento (STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022) (destacou-se)
Acrescenta-se que “[o] contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos.” (MS 25551, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 29/03/2016). Nesse sentido, não padece de nulidade o ato oriundo do TCU que determinada providência abstrata, ainda que relativa aos servidores de um ente público. Nessa hipótese, as garantias ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório devem ser concedidas pelo ente público que, a partir da orientação do TCU, adota as providências cabíveis, de forma individualizada, em relação aos seus servidores.
Revisão da vantagem incorporada
O Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Além disso, considerando a inexistência de direito adquirido a regime jurídico, vale lembrar que a jurisprudência do STJ é atualmente pacífica no sentido da possibilidade de adequação da remuneração dos servidores públicos à legislação superveniente que promove modificações em sua estrutura remuneratória, sem que, com isso, haja violação à coisa julgada material anteriormente formada em processo em que reconhecido determinado direito, desde que a revisão não implique irredutibilidade dos vencimentos e nem esteja obstada pela decadência.
Nestes casos, com o advento do novo regime jurídico, a sentença transitada em julgado não é desconstituída, mas deixa de produzir seus efeitos, visto que é rebus sic stantibus.
Do mesmo modo, como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito.
Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
A propósito, a título de ilustração, por ser bastante elucidativa, é oportuno colacionar a ementa do seguinte aresto, verbis:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. LIMITAÇÃO DA LIQUIDAÇÃO DO JULGADO. LEI POSTERIOR. REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. MATÉRIA NÃO APRECIADA NA FASE DE CONHECIMENTO. (...)
12. Obiter dictum, é importante registrar que, sobre a questão de fundo acobertada pela coisa julgada (incorporação de verba recebida por médicos da Funasa desde o regime celetista de 50% relativos às horas extras), o STJ tem entendido, de forma contrária à coisa julgada, no sentido de que "os servidores da FUNASA não possuem direito à reincorporação da gratificação de horas extras", na ordem de 50% e desde a vigência da Lei 8.270/1991. Embora originariamente os servidores tenham sido contratados sob o regime da CLT, passaram à condição de estatutários, quando da edição da Lei 8.112/1990. Isso permite modificar a estrutura remuneratória, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos, como foi o caso da Lei 8.270/1991, que não implicou redução dos vencimentos dos servidores, tendo, em verdade, concedido aumento nominal da remuneração, fixando o novo vencimento em valor superior à antiga remuneração, não havendo falar em prejuízo financeiro. A propósito: AgInt no REsp 1.718.604/PB, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 22/6/2018; AgInt no REsp 1.447.852/SE, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 17/4/2018; AgRg no REsp 1.458.379/PE, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 3/2/2017; AgRg no REsp 1.477.457/SE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 2/12/2015; AgRg nos EREsp 1.510.097/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 1º/7/2015; REsp 1.235.228/SE, Rel. Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª Região), Rel. p/ Acórdão Ministro Ari Pargendler, Primeira Seção, DJe 11/11/2013.
APLICAÇÃO DA LEI POSTERIOR QUE REESTRUTURA A CARREIRA DOS SERVIDORES
13. A Lei 11.355/2006 (arts. 144 e 147) disciplinou a carreira a que pertencem os agravantes, fixou nova tabela de vencimentos, exigiu a expressa adesão dos servidores abrangidos à nova estrutura, previu, novamente como o fez a Lei 8.270/1991, que não haveria decréscimo remuneratório com a adoção da nova estrutura da carreira, e que eventuais diferenças entre a tabela nova e a remuneração percebida pelos servidores seriam incorporadas como VPNI.
14. Como a coisa julgada determinou a "reincorporação da gratificação de horas extras, transformando-a em diferença individual nominalmente identificada, na forma do §3º do art. 4º da Lei nº 8.270/91, pagando as diferenças apuradas desde a data da supressão", como advento da nova Lei 11.355/2006 os servidores passaram a se submeter ao novo regime jurídico.
15. A inexistência de direito adquirido a regime jurídico em razão da Lei 11.355/2006 foi afastada com base nos seguintes argumentos:
"Quanto à alegação de 'inexistência de Direito Adquirido a Regime Jurídico, quando não ofenda a irredutibilidade de vencimentos', não se aplica à hipótese dos Autos, pois a discussão relaciona-se à supressão indevida de parcela remuneratória que acarretou decesso remuneratório aos Servidores da FUNASA".
16. Melhor analisando a matéria recursal, entendo que a Lei 11.355/2006, editada posteriormente, e não apreciada no processo de conhecimento, gerou efeitos jurídicos sobre a coisa julgada. Não tratou de limitar os cálculos da execução até a data da sua edição, mas de novo panorama no regime jurídico estatutário dos servidores, alterando a estrutura remuneratória com a absorção das rubricas remuneratórias até então pagas aos servidores e criando nova VPNI para abarcar os valores que excedessem à nova tabela remuneratória.
(...)
21. É cediço que a natureza do vínculo que liga o servidor ao Estado é de caráter legal (estatutário) e pode, por conseguinte, sofrer modificações no âmbito da legislação ordinária pertinente, às quais o servidor deve obedecer. Dessa maneira, não há direito adquirido do servidor a determinado regime jurídico, nos termos de tranquila jurisprudência do STJ. Nesse sentido: AgInt no RMS 56.559/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 23/8/2018, DJe 29/8/2018; AgInt nos EDcl no REsp 1.346.746/RS, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 5/6/2018, DJe 8/6/2018;
REsp 1.646.745/CE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/4/2017, DJe 20/6/2017; AgRg no REsp 1.566.117/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 7/4/2016, DJe 24/5/2016; REsp 1.343.065/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 28/11/2012, DJe 04/12/2012.
22. Assim, ao efetuar os cálculos dos valores devidos, deve ser considerado o novo panorama jurídico da Lei 11.355/2006, bem como normas posteriores que realizam a reestruturação da carreira dos servidores, verificando o valor da remuneração devida aos servidores agravantes até o momento anterior à vigência da referida lei. Inclui-se nisso o pagamento da Gratificação de Horas Extras reconhecida judicialmente, e já transformada em outra rubrica remuneratória. Posteriormente, deve-se realizar a transformação em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI de eventual excesso verificado em relação à nova tabela remuneratória, a fim de respeitar o princípio da irredutibilidade de vencimentos.
(AgInt no REsp n. 1.683.755/PB, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2020, DJe de 19/4/2021. (grifou-se)
Posto isso, com a instituição do regime jurídico dos servidores públicos federais, pela Lei n. 8.112/1990, por aplicação da garantia da irredutibilidade de vencimentos, a parcela atinente às horas extras incorporadas por decisão judicial deveria ter sido substituída pela rubrica ‘vantagem pessoal nominalmente identificável — VPNI.’
No entanto, consoante precedentes do STF e do STJ anteriormente citados, na hipótese de legislação superveniente que institua novo plano de cargos e salários, a absorção integral ou parcial da vantagem anteriormente auferida de forma indevida não implica violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Ou seja, a irredutibilidade de vencimentos não autoriza a perpetuação do pagamento de vantagem ilegal nesse caso.
Desnecessidade de reposição ao erário no caso de erro na interpretação da lei
Destaca-se que o Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531, firmou o entendimento de que “[q]uando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012). Ressalte-se que se trata de precedente de observância obrigatória, nos termos do artigo 927, III, do Código de Processo Civil.
Outrossim, conforme o enunciado da Súmula 106 do Tribunal de Contas da União (TCU), “[o] julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente.”
No mesmo sentido, a Súmula 249 do TCU estabelece que “[é] dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.”
Portanto, na hipótese de pagamento de valor maior que o devido ao servidor, decorrente de interpretação errônea de uma norma pela Administração, a cobrança da restituição ao servidor não é cabível. Aplica-se, nesse caso, o princípio da irrepetibilidade das verbas de natureza alimentar recebidas de boa-fé.
Por sua vez, “[a] restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido” (REsp n. 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019). No mesmo sentido: AgInt no REsp n. 1.948.323/AP (relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 21/3/2022).
Com efeito, a tese fixada para o Tema 531 do STJ estabeleceu que a cobrança de restituição ao servidor é indevida. Portanto, ao revés, admitir que a Administração não devolvesse os valores indevidamente descontados implicaria violação, por via oblíqua, a esse precedente.
Desse modo, uma vez que há impedimento para os descontos a título de ressarcimento ao Erário, deve ser adotada solução que devolva as partes ao estado que se encontravam antes da promoção dos descontos indevidos.
Além disso, se a Administração puder realizar os descontos indevidos até que sobrevenha decisão judicial em contrário, haveria fomento à judicialização de casos. Nessa hipótese, a Administração ficaria estimulada a sempre promover os descontos, mesmo que indevidos, à luz da tese fixada para o Tema 531 do STJ. Assim, todo servidor prejudicado se veria obrigado a propor ação judicial para fazer cessar os descontos indevidos.
Devolução de valores após a notificação sobre a irregularidade
Entretanto, o conhecimento da situação irregular por parte do beneficiário faz cessar a boa-fé, sendo possível exigir-lhe a devolução dos valores recebidos desde a data em que foi notificado pela Administração da irregularidade.
A propósito, o STF já decidiu que “havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal o aludido pagamento”. (MS 31.294 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 05-02-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-043 DIVULG 06-03-2018 PUBLIC 07-03-2018).
A devolução poderá ser feita nestes autos ou em desconto em folha, o qual não poderá ultrapassar 30% (trinta por cento) do benefício da autora, conforme entendimento fixado pelo STJ no tema 692, cuja ratio decidendi se mostra plenamente aplicável nos casos de recebimento de valores indevidos por servidores públicos:
A reforma da decisão que antecipa os efeitos da tutela final obriga o autor da ação a devolver os valores dos benefícios previdenciários ou assistenciais recebidos, o que pode ser feito por meio de desconto em valor que não exceda 30% (trinta por cento) da importância de eventual benefício que ainda lhe estiver sendo pago, restituindo-se as partes ao estado anterior e liquidando-se eventuais prejuízos nos mesmos autos, na forma do art. 520, II, do CPC/2015 (art. 475-O, II, do CPC/73).
Caso concreto
No caso em análise, os autores são servidores públicos aposentados cujos processos de concessão foram autuados no TCU em 2003, ainda que os atos iniciais de concessão tenham ocorrido há muito tempo.
Quanto às notificações, a UFMG comunicou os autores sobre a revisão da rubrica nas seguintes datas: em 2004, D. M. D. S. (fl. 201 do OUT1 do Evento 4); em 2005, I. C. D. A. (fl. 07 do OUT1 do Evento 6); e em 2007, Joana Batista Amorim (fl. 116 do OUT1 do Evento 3). Observa-se, portanto, que não havia transcorrido o prazo decadencial de cinco anos, contado da autuação do processo no TCU, para a revisão dos benefícios.
No que concerne à alteração do ato de concessão inicial de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União (e não pela UFMG), aplica-se a exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 do STF, que estabelece: "[n]os processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão".
Não obstante a aplicação dessa exceção, os documentos acostados aos autos comprovam que os autores foram efetivamente notificados pela UFMG acerca da decisão de adequar a rubrica aos termos da determinação do TCU. Ademais, todos apresentaram defesa no processo administrativo por meio de seus advogados, o que afasta qualquer alegação de violação ao devido processo legal, ao contraditório ou à ampla defesa.
Diante do exposto, conclui-se que o ato administrativo impugnado deve ser integralmente mantido, o que conduz à improcedência dos pedidos formulados pela parte autora. Por conseguinte, revoga-se a tutela de urgência de urgência deferida.
Quanto à reposição ao erário, devem ser devolvidos à UFMG os valores recebidos após a data de notificação da parte autora sobre a irregularidade detectada.
Prejudicado o agravo retido da UFMG.
Juros e correção monetária
Sobre o montante a ser restituído devem incidir juros de mora e correção monetária de acordo com o Manual de Cálculos da Justiça Federal, capítulo tocante às condenações referentes a servidor/empregado público, o qual está em consonância com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento, com efeito vinculante, do RE 870.947/SE (Tema 810) e do REsp 1.492.221 (Tema 905), respectivamente, aplicando-se tão somente a taxa SELIC a partir da vigência da EC 113/2021, nos termos de seu art. 3º.
Ônus sucumbenciais
Considerando-se que a sentença foi proferida sob a égide do CPC/1973, invertem-se os ônus sucumbenciais, ficando a exigibilidade suspensa por litigarem os autores sob o pálio da justiça gratuita.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por não conhecer do agravo retido da parte autora e DAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação da UFMG para julgar improcedente o pedido inicial, revogando-se, ainda, a tutela antecipada e condenando a parte autora a restituir os valores recebidos a maior desde a data em que foi notificada da irregularidade.
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