AV ALVARES CABRAL, 1741, 3 andar - Bairro: SANTO AGOSTINHO - CEP: 30170-001 - Fone: (31)3501-1010
Apelação Cível Nº 1049073-04.2020.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS
RELATÓRIO
W. M. ajuizou ação ordinária com pedido de antecipação de tutela em face da União, objetivando a declaração de nulidade do Processo Administrativo Disciplinar n. 08650.026118/2016-91 que resultou em sua demissão do cargo de Policial Rodoviário Federal, na forma da Portaria n. 323, de 18/06/2020, em virtude do indevido requerimento e recebimento de ajuda de custo e indenização de despesas de transporte para as dependentes (esposa e filha) no ano de 2015.
O autor alegou que o processo disciplinar foi instaurado com vício de objeto, pois não se apurou previamente a ilegalidade do ato administrativo de concessão da ajuda de custo em procedimento próprio. Aduziu, ainda, que sua conduta não configurou má-fé ou dolo específico, uma vez que acreditava ser legítima a percepção dos valores relativos ao deslocamento de seus dependentes, considerando que suportou prejuízos com a transferência. Informou que a mudança de seus dependentes apenas não ocorreu por motivos alheios à sua vontade e que, antes mesmo da conclusão do PAD, devolveu integralmente a quantia recebida (R$ 14.708,23), demonstrando boa-fé. Afirmou, por fim, que o PAD contrariou pareceres técnicos da própria Administração e violou os princípios da proporcionalidade e razoabilidade ao impor a penalidade máxima de demissão.
Quanto aos pedidos, requereu a suspensão da Portaria n. 323/2020 e sua imediata reintegração ao cargo com recebimento dos vencimentos; a declaração de nulidade do PAD pela inexistência de invalidação do ato de concessão; a declaração do direito à percepção da ajuda de custo; a nulidade da portaria de demissão seja pela legalidade do recebimento, seja pela ausência de prova inequívoca de dolo; a condenação da União à devolução dos valores restituídos e daqueles que deixou de receber durante o período de vigência da Portaria n. 323/2020, com juros e correção monetária, além dos ônus da sucumbência; e a concessão dos benefícios da justiça gratuita.
Após o trâmite processual, o juízo singular julgou improcedente o pedido (). Em relação à preliminar de nulidade arguida, o magistrado entendeu ser dispensável a existência de dois procedimentos administrativos de apuração, uma vez que, no procedimento instaurado, foi devidamente oportunizado ao servidor o exercício do contraditório e da ampla defesa. No que diz respeito ao mérito, afirmou que o recebimento de ajuda de custo e de indenização de despesas de transporte pelo autor foi indevido e que ficou devidamente caracterizado o dolo do servidor em virtude da apresentação de informações falsas sobre o deslocamento de seus dependentes. Quanto aos consectários, condenou o autor nas custas e no pagamento de honorários de sucumbência no percentual de dez por cento sobre o valor atualizado da causa, suspendendo a exigibilidade de ambas as verbas, em razão de assistência judiciária gratuita deferida.
O autor interpôs recurso de em que defendeu a inexistência de dolo e a plausibilidade de seu entendimento jurídico quanto ao direito à ajuda de custo, independentemente da comprovação das despesas e do efetivo deslocamento. Alegou que nem a Lei n. 8.112/1990 (artigo 53), nem o Decreto n. 4.004 (artigos 1º e 2º) exigem o deslocamento definitivo dos dependentes para fins de pagamento da ajuda de custo. Aduziu que os argumentos utilizados na sentença para presumir o dolo partiram de premissas falsas, uma vez que não teve a intenção de mentir ou de omitir informações, tanto que não houve pedido para as dependentes na ida, apenas na volta. Afirmou que a inexistência de deslocamento definitivo de seus dependentes era de pleno conhecimento do setor de pessoal, que autorizou o pagamento sem exigir qualquer esclarecimento; e que as despesas havidas com suas dependentes, decorrentes da sua remoção, não foram contestadas. Informou que a mudança definitiva de domicílio somente não ocorreu por fato alheio à sua vontade, tanto que sua esposa chegou a pedir demissão do emprego para acompanhá-lo, e destacou que a devolução espontânea dos valores antes da conclusão do PAD evidenciaria sua boa-fé.
A União apresentou , defendendo que o controle judicial não alcança o mérito do PAD quando respeitados o contraditório e a ampla defesa, e que a conduta dolosa do servidor restou sobejamente comprovada pela prova documental e testemunhal colhida durante a instrução, incluindo a própria confissão do ex-servidor de que suas dependentes de fato não se mudaram para Brasília/DF.
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Conheço do recurso por entender preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade.
Na ausência de questões preliminares, passo à análise das questões que resolvem o mérito.
MÉRITO
1. Do controle judicial do processo administrativo disciplinar
O processo disciplinar é procedimento formal, por meio do qual a Administração Pública investiga a ocorrência de infrações cometidas por seus servidores e, quando for o caso, impõe as sanções previstas em lei. Sempre que há ciência de irregularidade no serviço público, deve-se proceder a sua apuração imediata, assegurada ao acusado a ampla defesa (artigo 143 da Lei n. 8.112/1990).
O fundamento do instituto está abrigado no sistema disciplinar que rege a relação entre o Estado e seus servidores. Cabe à Administração zelar pela correção e legitimidade da atuação de seus agentes, de modo que, quando se noticia conduta incorreta ou ilegítima, tem a Administração o poder jurídico de restaurar a legalidade e de punir os infratores. A necessidade de formalizar a apuração através de processo administrativo é exatamente para que a Administração conclua a apuração dentro dos padrões da maior veracidade (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Grupo GEN, 2023, E-book, p. 842).
Por se tratar de matéria afeita à autonomia administrativa, os Tribunais pátrios consolidaram, há muito, o entendimento de que o Poder Judiciário não deve, em regra, incursionar no mérito do exercício do poder disciplinar. Entretanto, havendo violação aos pressupostos formais determinados pelo Estatuto do Servidor Público para a condução do processo disciplinar, a apreciação judicial deve atuar como garantia da legalidade do ato.
Trata-se de entendimento sumulado pelo c. Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme o enunciado n. 665: “O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada”. (destaquei).
Acrescente-se que, conforme jurisprudência do STJ, quando caracterizada conduta punível com demissão prevista no artigo 132 da Lei n. 8.112/1990, sua aplicação constitui ato vinculado da autoridade administrativa: "A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caracterizadas as hipóteses previstas no art. 132 da Lei n. 8.112/1990." (Súmula n. 650/STJ)
Por fim, nos termos da Súmula 651 do STJ, é possível a demissão de servidor por improbidade administrativa em processo administrativo disciplinar independentemente de prévia condenação, por autoridade judicial, à perda da função pública, dada a autonomia entre as instâncias: “Compete à autoridade administrativa aplicar a servidor público a pena de demissão em razão da prática de improbidade administrativa, independentemente de prévia condenação, por autoridade judicial, à perda da função pública.”
2. Caso em exame
Embora a regularidade do procedimento administrativo tenha sido objeto de controvérsia no primeiro grau de jurisdição, observa-se que a peça recursal trata apenas da inexistência de dolo e da plausibilidade jurídica na interpretação defendida pelo apelante, segundo a qual é desnecessária a efetiva mudança de domicílio dos dependentes para o servidor fazer jus ao benefício de ajuda de custo pago pela Administração em decorrência de deslocamento para exercício em outra sede administrativa do órgão.
A sentença, em contrapartida, após afastar a existência de vício de objeto no processo disciplinar, assume que o agente agiu intencionalmente visando à obtenção de indevida majoração do benefício e que a restituição não afasta a má-fé.
Cinge-se, portanto, a controvérsia submetida à via recursal à análise da alegação de inexistência de dolo na conduta da parte autora ao requerer ajuda de custo e indenização de transporte para dependentes e a estabelecer se ocorreu flagrante ilegalidade na decisão administrativa que resultou na demissão do autor.
I. Elemento subjetivo
Em relação ao elemento subjetivo, conforme já tratado, no controle do processo disciplinar, o juízo revisional não pode substituir a Administração na avaliação subjetiva do grau de culpa e dolo, sob pena de imiscuir-se indevidamente no mérito do ato administrativo, salvo se verificada ilegalidade ou teratologia manifesta na decisão administrativa.
No caso dos autos, ficou devidamente comprovado que o autor, enquanto policial rodoviário federal, inseriu declaração falsa em documento público (processos 08656.022070/2015-19 e 08656.024250/2015-27, ambos de 03/11/2015) para fins de recebimento majorado da ajuda de custo e indenização de transporte devidas em função do seu retorno, em caráter definitivo, para a sua unidade de lotação em Minas Gerais após ser exonerado do exercício de função de confiança no Distrito Federal.
A deliberada apresentação de informações falsas no requerimento administrativo enfraquece a alegação de inexistência de dolo: se o servidor realmente entendia ser legítima a percepção dos valores relativos aos seus dependentes, independentemente da sua mudança de domicílio efetiva, como alega nos autos, bastaria requerer a ajuda de custo e a indenização de transporte sem prestar declarações falsas e recorrer da decisão em caso de indeferimento. Se necessário, poderia até mesmo ingressar com a competente ação judicial para fazer valer seu direito. A utilização de meio fraudulento para auferir vantagem patrimonial que de outro modo seria indeferida, por si só, já evidencia o dolo.
Posto isso, não ficou demonstrada qualquer ilegalidade flagrante ou teratologia na decisão administrativa em relação ao elemento subjetivo da conduta que justifique sua revisão na esfera judicial, apenas o inconformismo da parte.
II. Legalidade da decisão administrativa
Igualmente não se verifica manifesta ilegalidade, teratologia ou desproporcionalidade na decisão administrativa que resultou na pena de demissão aplicada ao ora apelante.
Diferentemente do alegado pela parte autora, a necessidade de efetivo deslocamento definitivo dos dependentes está prevista nos artigos 53 da Lei n. 8.112/1990 e 1º do Decreto n. 4.004, que exigem mudança de domicílio em caráter permanente para fins de pagamento da ajuda de custo:
Art.53. A ajuda de custo destina-se a compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente, vedado o duplo pagamento de indenização, a qualquer tempo, no caso de o cônjuge ou companheiro que detenha também a condição de servidor, vier a ter exercício na mesma sede.
Art. 1º Ao servidor público civil regido pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que, no interesse da administração, for mandado servir em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente, conceder-se-á: I - ajuda de custo, para atender às despesas de viagem, mudança e instalação; II - transporte, preferencialmente por via aérea, inclusive para seus dependentes; III - transporte de mobiliário e bagagem, inclusive de seus dependentes.
Ademais, o art. 10 da Instrução Normativa n. 3, de 15/02/2013 da Secretaria de Gestão Pública dispõe claramente que “A ajuda de custo e de transporte somente será concedida em relação aos dependentes que vierem a se transferir para a nova sede no prazo de 12 (meses) contados da data do deslocamento inicial do servidor.”
E seu §1º deixa clara a obrigação de o servidor informar quando o “dependente não acompanhar o servidor no seu deslocamento inicial”, a fim de que "a ajuda de custo e de transporte em relação a este dependente seja paga no momento do seu efetivo deslocamento.”
Não se vislumbra, deste modo, razoabilidade ou plausibilidade jurídica na interpretação defendida pelo apelante segundo a qual era desnecessária a efetiva mudança de domicílio dos dependentes para o servidor fazer jus ao acréscimo em discussão e tampouco flagrante ilegalidade na interpretação adotada pela Administração Pública no sentido de que o benefício somente é devido em caso de mudança de domicílio em caráter permanente.
O fato de o requerimento do servidor ter sido deferido na esfera administrativa sem qualquer solicitação de esclarecimentos pode revelar erro ou negligência do administrador público, mas não legitima a conduta indevida do autor e tampouco impede que a Administração Pública, no exercício da autotutela, reveja o ato administrativo ilegal e responsabilize eventual infrator.
A circunstância de o servidor não ter requerido a ajuda de custo e a indenização de transporte relativa aos dependentes quando da sua remoção de ofício para a nova localidade, mas apenas quando do seu retorno à lotação de origem, revela que agiu corretamente quando transferido para o Distrito Federal em 01/2015 no interesse da Administração Pública. Esse fato, porém, não legitima o pedido lastreado em informações falsas formulado em 11/2015, após sua exoneração da função de confiança.
A inexistência de mudança permanente dos dependentes para o Distrito Federal, por fatores alheios à vontade do servidor, por sua vez, não altera o fato de que formulou requerimento administrativo fundado em declaração que sabia ser inverídica, induzindo o administrador em erro.
Por fim, a posterior reparação do dano patrimonial antes do encerramento do procedimento administrativo disciplinar é uma obrigação que não exclui a materialidade da infração disciplinar cometida, devendo-se lembrar que a sanção disciplinar tem como objetivo punir o servidor pela transgressão de seus deveres e manter a disciplina e a probidade no serviço público, não se limitando apenas à compensação financeira do prejuízo causado.
Esse fato poderia ser considerado na dosimetria das sanções aplicáveis em ação penal ou de improbidade administrativa relativas aos mesmos fatos. Todavia, em se tratando de infração administrativa punível com pena de demissão, nos termos do art. 132 da Lei n. 8.112/1990 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União — RJU), o arrependimento posterior (reparação do dano) não desconstitui a infração nem autoriza a dosimetria da pena.
Isso porque, conforme jurisprudência consolidada do STJ já citada, quando caracterizada conduta punível com demissão prevista no artigo 132 do RJU, sua aplicação constitui ato vinculado da autoridade administrativa, não havendo margem para discricionariedade (Súmula n. 650/STJ).
No caso dos autos, o Ministro da Justiça e Segurança Pública aplicou a penalidade de demissão diante da convicção firmada, após o exercício do contraditório e da ampla defesa, de que o então Policial Rodoviário Federal W. M. praticou as infrações disciplinares previstas nos artigos 116, inciso III (violação do dever de observar as normas legais e regulamentares), 117, inciso IX (valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública), e 132, inciso IV (improbidade administrativa), quando, de forma consciente, recebeu vantagens financeiras que sabia ser indevidas, mediante a apresentação de declaração falsa em relação ao local de moradia da esposa e da filha quando de seu regresso à unidade administrativa de origem (, p. 57).
Nos termos da fundamentação apresentada, a prática de qualquer das infrações previstas art. 132 da Lei n. 8.112/1990, por si só e isoladamente, já legitima a imposição da pena de demissão, independentemente da inexistência de condenação judicial por improbidade administrativa, dada a autonomia entre as instâncias (Súmula 651 do STJ).
Conclui-se, portanto, que a autoridade, ao aplicar a pena de demissão, agiu com proporcionalidade, pois não lhe era facultado aplicar sanção diversa em quaisquer das hipóteses previstas no art. 132 da Lei n. 8.112/1990.
Desse modo, no caso concreto em análise, não se vislumbra "flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade" que autorizem a revisão do processo disciplinar, sendo inviável a incursão judicial no mérito administrativo.
Por conseguinte, o não acolhimento da pretensão recursal é a medida que se impõe, ficando prejudicadas as demais alegações efetuadas.
Consectários
Uma vez não provido o recurso de apelação da parte autora, os honorários advocatícios deverão ser majorados em cinco pontos percentuais, em favor do patrono da parte recorrida, com base no disposto no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil, observando-se o limite máximo estabelecido nos §§ 2º e 3º do mesmo artigo. No entanto, fica suspensa a respectiva exigibilidade em razão de a parte autora estar litigando mediante gratuidade de justiça.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação do autor.
Documento eletrônico assinado por PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000271109v68 e do código CRC 0ecc0ccd.
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