Apelação Cível Nº 0022164-93.2007.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de Apelação interposta por A. M. D. A. S. contra sentença que julgou improcedente pedido de reconhecimento da ilegalidade na supressão e alteração do cálculo da rubrica “hora extra – incorporação judicial”, efetuada pela UFMG por determinação do TCU (Evento 4, fls. 96/102).
A autora alega violação à coisa julgada, decadência administrativa, ausência de contraditório e ampla defesa, bem como redução indevida de proventos. Sustenta ainda a existência de direito adquirido e requer o restabelecimento da verba, pagamento das diferenças e indenização por danos morais (Evento 4, fls. 145/163).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
Conheço da apelação interposta, uma vez que se encontram presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade à luz do CPC/1973 então vigente.
Por sua vez, consta dos autos que a autora interpôs agravo retido (Evento 4, fls. 7). Todavia, na apelação ora analisada não houve qualquer menção expressa à sua renovação, nos termos do art. 523, §1º, do CPC/1973, então vigente. Assim, deixo de conhecer do agravo retido.
Mérito Recursal
Autotutela, decadência e controle de legalidade pelo TCU dos atos de concessão de aposentadoria, de reforma e de pensão
A Administração Pública tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
A Lei 9.784/1999 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O artigo 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma em 01/02/1999: “Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99)” — Tema 214/STJ.
Esse mesmo prazo decadencial é aplicável à concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Porém, nesse caso, há peculiaridade sobre o princípio do contraditório, bem como há especialidade na aplicação do instituto da decadência.
Com efeito, nos últimos anos, alguns entendimentos jurisprudenciais delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar tais atos, os quais podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
I. A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
II. O prazo para o aposentado ou beneficiário requerer a revisão do ato de aposentadoria é de 5 (cinco) anos a contar da data da concessão do benefício:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PRETENSÃO DE REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. DATA DA APOSENTADORIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A despeito da aposentadoria do servidor público caracterizar-se como um ato complexo, que se aperfeiçoa somente após o seu registro perante a Corte de Contas - a partir de quando inicia-se o prazo decadencial para a Administração rever o ato de aposentadoria -, tal fato não tem o condão de modificar o termo inicial do prazo prescricional da pretensão do servidor inativo de revisão do ato de aposentadoria, a qual inicia-se na data da concessão do ato de aposentadoria, conforme entendimento pacificado no âmbito do STJ. Precedentes. 2. "Com o deferimento provisório da aposentadoria, os agravantes passaram a fazer gozo da benesse, correndo a partir daí o prazo quinquenal para o particular rever o valor da importância pecuniária percebida. Não cabe invocar, nesse caso, a doutrina do ato complexo utilizada para fins de confirmação, perante o Tribunal de Contas da União, do ato de aposentação, que inaugura o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício" (AgRg no AREsp 43.863/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/9/2012, Dje 25/9/2012). 3. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no AREsp n. 567.783/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/10/2014 — destaquei).
III. O prazo quinquenal para a própria Administração Pública, no exercício da autotutela, revisar de ofício do ato de concessão inicial é de 5 (cinco) anos a contar da publicação do ato concessório, na forma do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, mediante instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” (Tema n. 138, STF). Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. TEMA 445/STF. NÃO APLICAÇÃO. ERRO CONSTATADO. EMBARGOS ACOLHIDOS PARA CORREÇÃO, SEM ALTERAÇÃO NO RESULTADO. 1. Os Embargos de declaração destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou eliminar contradição existente no julgado. 2. Constatado o erro na aplicação do Tema 445/STF, devem ser acolhidos os embargos para afastar sua aplicação. 3. Hipótese em que se discute o prazo decadencial para revisão do ato de concessão de aposentadoria pelo exercício de autotutela da Administração, e não de controle externo do Tribunal de Contas. 4. Acórdão de origem que está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que o "termo inicial do prazo de decadência para Administração rever o ato de aposentadoria de servidor se dá com a concessão do próprio ato, estando ela sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, quando a revisão se dá sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU)" (AgInt no REsp 1.591.422/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/9/2021, DJe de 1º/10/2021). 5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos.”(STJ, EDcl nos EDcl no REsp n. 1.556.399/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023 — destaquei)
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA. I - O art. 54 da Lei n. 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, disciplinou expressamente o termo inicial da contagem do prazo decadencial quinquenal para a Administração anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários. II - Admitir que a contagem do prazo decadencial somente se iniciaria após a manifestação do Tribunal de Contas, tornaria inócuo o limite temporal expressamente disposto na lei para o exercício do poder de autotutela do Poder Público. III - A despeito da natureza complexa do ato, quando a revisão do benefício decorrer de iniciativa própria da pessoa jurídica que concedeu a prestação, e não em razão de decisão do Tribunal de Contas, o prazo decadencial deve atender ao regramento do art. 54 da Lei n. 9.784/1999. IV - Reconhecimento da decadência do direito de a Administração rever a pensão por morte instituída em favor da autora. V - Agravo interno provido.” (STJ, AgInt nos EDcl no REsp n. 1.950.286/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024 — destaquei).
IV. Já o prazo quinquenal para a Administração Pública, em cumprimento de determinação do TCU no exercício do controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, tem início a contar da determinação do TCU:
“ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ADMINISTRAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. 1. O termo inicial do prazo de decadência para rever o ato de aposentadoria de servidor é a data da publicação do ato concessório do benefício, estando a concessão sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando a revisão ocorre sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU). 2. É diversa a situação quando a Administração atua em cumprimento a determinação da Corte de Contas, sendo perfeitamente aplicável o entendimento do STF de inexistência de prazo decadencial, já que aquela (a Administração) estará se limitando a dar cumprimento a ordem do TCU emanada da função de controle dele, e não realizando o poder de autotutela. 3. Hipótese em que, agindo a Administração no exercício do seu poder de autotutela e não havendo a comprovação de má-fé do destinatário, decorridos cinco anos, configurou-se a decadência para revisão do ato concessivo de aposentadoria. 4. Agravo interno desprovido.” (STJ, AgInt no REsp n. 1.975.152/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023 — destaquei).
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GLOSA DE VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE URP DE FEVEREIRO DE 1989. MONITORAMENTO. TERMO INICIAL DO PRAZO DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. PRAZO DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. 1. (...). 3. O termo inicial para devolução de valores indevidamente recebidos a título de URP de fevereiro de 1989 corresponde ao momento em que a impetrante tomou ciência do Acórdão nº 289/2010-TCU-1ª Câmara, em 18.02.2010, porque, a partir de então, não há falar em boa-fé na percepção do percentual de 26,05%. 4. Quanto à determinação de glosa do percentual de 3,17% (URV), surgida no Acórdão nº 2648/2014 – TCU - 1ª Câmara, a evidenciar, no aspecto, o ajuizamento do writ dentro do prazo de 120 dias, enfatiza-se que o ato de concessão de aposentadoria ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, não há falar em fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado na aposentadoria e na composição dos respectivos proventos, aspecto a conjurar, na espécie, afronta ao princípio da segurança jurídica. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (STF, MS 33354 ED, Relatora Min. Rosa Weber, STF, Primeira Turma, julgado em 29/09/2015, DJe-206 14/10/2015, public. 15/10/2015 — destaquei).
V. Por sua vez, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
VI. Uma vez que o registro expresso ou tácito não faz coisa julgada administrativa, após o registro da aposentadoria, reforma ou pensão, o ato de concessão ainda poderá ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública, em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário,
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos.
Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento”(STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022 — destaquei).
Acrescenta-se que “[o] contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos.” (MS 25551, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 29/03/2016). Nesse sentido, não padece de nulidade o ato oriundo do TCU em que determinada providência abstrata, ainda que relativa aos servidores de um ente público. Nessa hipótese, as garantias ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório devem ser concedidas pelo ente público que, a partir da orientação do TCU, adota as providências cabíveis, de forma individualizada, em relação aos seus servidores.
Possibilidade de revisão de vantagem incorporada no regime celetista
O Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Deste modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade.
Nesse sentido, já decidiu o STF, na via direta:
“Ementa Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da legislação do Estado do Piauí que asseguram a grupo determinado de integrantes das carreiras da Procuradoria do Estado, da Defensoria Pública e dos Delegados de Polícia estadual o direito à opção entre o regime remuneratório próprio da carreira ou à manutenção de equiparação remuneratória obtida em decisão judicial transitada em julgado. Inconstitucionalidade da equiparação remuneratória entre servidores públicos (CF, art. 37, XIII). Adoção do subsídio como fórmula da composição remuneratória das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria pública (CF, art. 135) e dos Delegados de Polícia (CF, 144, § 9º). Exaurimento dos efeitos das decisões judiciais concessivas do benefício da equiparação remuneratória em decorrência da absorção das vantagens pessoais por força da reestruturação das carreiras. Regime de subsídio instituído com efeitos prospectivos e resguardo à garantia da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV) e à garantia do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedentes. 1. A redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 aos arts. 37, XIII, e 39, § 1º, da Lei Maior eliminou a possibilidade de vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções, por força de ato normativo infraconstitucional. Precedentes. 2. A Constituição Federal estabelece que os membros das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria Pública (CF, art. 135) e os integrantes dos órgãos de segurança pública, como os Delegados de Polícia (CF, art. 144, § 9º) serão remunerados na forma de subsídios (CF, art. 39, § 1º), revelando-se incompatível com o sistema remuneratório disciplinado pelo texto constitucional a adoção, pelos Estados-membros, de regime híbrido e facultativo, no qual os servidores optam pelos subsídios da carreira ou pela preservação do modelo remuneratório anterior. 3. Acha-se consolidado na jurisprudência desta Corte o entendimento de que a eficácia das sentenças de trato sucessivo preservam sua força dispositiva apenas enquanto mantidos os pressupostos fáticos e jurídicos subjacentes ao ato decisório. A equiparação remuneratória obtida pela via judicial, mesmo quando sujeita aos efeitos da coisa julgada, não subsiste à reestruturação das carreiras dos servidores beneficiados, pois a absorção das vantagens pessoais pelo novo sistema remuneratório exaure os efeitos executivos do julgado, independentemente de ajuizamento de ação rescisória ou de demanda revisional (ressalvadas as exceções legais). Precedentes. 4. No caso, a absorção das vantagens pessoais pelo novo regime de subsídios observou a garantia da irredutibilidade dos vencimentos funcionais (CF, art. 37, XV), considerada a existência na legislação estadual de normas assecuratórias do direito dos servidores a não sofrerem redução no valor de seus vencimentos anteriores, por meio do pagamento de eventuais diferenças a título de vantagem pessoal nominalmente identificada (Lei nº 5.493/05, art. 6º; Lei nº 5.505/2005, art. 6º; LC nº 55/05, art. 4º; LC nº 56/2005, art. 78; LC nº 59/2005, art. 104). 5. Os integrantes das carreiras jurídicas do Estado do Piauí de Procurador do Estado, de Defensor Público e os Delegados de Polícia devem se sujeitar ao regime de subsídio próprio de suas respectivas carreiras, vedada a equiparação remuneratória com qualquer categoria funcional diversa, garantindo-se, no entanto, em relação aos servidores públicos estaduais beneficiados com decisões transitadas em julgado, o direito a não sofrerem redução de seus vencimentos, o que será assegurado por meio da percepção de eventuais diferenças a título de vantagem pessoal nominalmente identificada, nos termos da legislação estadual vigente (Lei nº 5.493/05, art. 6º; Lei nº 5.505/2005, art. 6º; LC nº 55/05, art. 4º; LC nº 56/2005, art. 78; LC nº 59/2005, art. 104). 6. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da Lei nº 5.493/05, do art. 7º da Lei nº 5.505/2005, do art. 5º da LC nº 55/05, do art. 79 da LC nº 56/2005 e do art. 105 da LC nº 59/2005, todas do Estado do Piauí. (STF, ADI 4304, Rel. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2021 — destaquei)
Não é diferente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) acerca da questão:
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO JUDICIÁRIO FEDERAL. LEI Nº 11.416/2006. INSTITUIÇÃO DE NOVO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS. ABSORÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL ASSEGURADA POR DECISÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA QUE RESPEITOU A IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E DE VENCIMENTOS. EFICÁCIA TEMPORAL DA COISA JULGADA (CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS). 1. Este Tribunal Superior possui jurisprudência firmada no sentido de não possuir o servidor público direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 2. Consoante entendimento consagrado por esta Corte Superior, a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório do servidor público pode operar a absorção de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada, de qualquer modo, a irredutibilidade nominal de vencimentos. Isso porque a decisão judicial, em tais hipóteses, obedece a cláusula rebus sic stantibus, a produzir efeitos somente quando mantiverem hígidas as situações de fato e de direito existentes no momento de sua prolação, de sorte que não há falar em violação do princípio constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal). 3. A nova sistemática de cálculo dos vencimentos/proventos dos servidores públicos do Poder Judiciário Federal instituída pela Lei nº 11.416/2006 não ocasionou decréscimo remuneratório. Ao contrário, houve incremento salarial, a afastar a alegada lesão a direito líquido e certo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp n. 1.157.516/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, julgado em 5/2/2013 — destaquei).”
Nesse sentido, a coisa julgada formada em processo trabalhista que examinou o período em que o servidor era regido pelo regime celetista não se aplica em caso de alteração do regime jurídico. Portanto, a coisa julgada formada em reclamatória trabalhista não impede a alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico.
Do mesmo modo, como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito.
Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
Além disso, a eventual demora na correção do pagamento de remuneração maior que a devida ao servidor autoriza o reconhecimento de eventual decadência para correção do pagamento. Entretanto, enquanto não decair desse direito, a Administração tem o poder-dever de ajustar a remuneração do servidor aos preceitos legais. Assim, não há espaço para aplicação da teoria do fato consumado.
Posto isso, com a instituição do regime jurídico dos servidores públicos federais, pela Lei n. 8.112/1990, por aplicação da garantia da irredutibilidade de vencimentos, a parcela atinente às horas extras incorporadas por decisão judicial deveria ter sido substituída pela rubrica ‘vantagem pessoal nominalmente identificável — VPNI.’
No entanto, consoante precedentes do STF e do STJ anteriormente citados, na hipótese de legislação superveniente que institua novo plano de cargos e salários, a absorção integral ou parcial da vantagem anteriormente auferida de forma indevida não implica violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Ou seja, a irredutibilidade de vencimentos não autoriza a perpetuação do pagamento de vantagem ilegal nesse caso.
Desnecessidade de reposição ao erário no caso de erro na interpretação da lei
Destaca-se que o Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531, firmou o entendimento de que “[q]uando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012). Ressalte-se que se trata de precedente de observância obrigatória, nos termos do artigo 927, III, do Código de Processo Civil.
Outrossim, conforme o enunciado da Súmula 106 do Tribunal de Contas da União (TCU), “[o] julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente.”
No mesmo sentido, a Súmula 249 do TCU estabelece que “[é] dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.”
Portanto, na hipótese de pagamento de valor maior que o devido ao servidor, decorrente de interpretação errônea de uma norma pela Administração, a cobrança da restituição ao servidor não é cabível. Aplica-se, nesse caso, o princípio da irrepetibilidade das verbas de natureza alimentar recebidas de boa-fé.
Por sua vez, “[a] restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido” (REsp n. 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019). No mesmo sentido: AgInt no REsp n. 1.948.323/AP (relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 21/3/2022).
Com efeito, a tese fixada para o Tema 531 do STJ estabeleceu que a cobrança de restituição ao servidor é indevida. Portanto, ao revés, admitir que a Administração não devolvesse os valores indevidamente descontados implicaria violação, por via oblíqua, a esse precedente.
Desse modo, uma vez que há impedimento para os descontos a título de ressarcimento ao Erário, deve ser adotada solução que devolva as partes ao estado que se encontravam antes da promoção dos descontos indevidos.
Além disso, se a Administração puder realizar os descontos indevidos até que sobrevenha decisão judicial em contrário, haveria fomento à judicialização de casos. Nessa hipótese, a Administração ficaria estimulada a sempre promover os descontos, mesmo que indevidos, à luz da tese fixada para o Tema 531 do STJ. Assim, todo servidor prejudicado se veria obrigado a propor ação judicial para fazer cessar os descontos indevidos.
Caso dos autos
Imbuído dessas premissas, e após atenta análise das alegações das partes e dos documentos juntados aos autos, passo ao exame do caso concreto.
Verifica-se que a autora é servidora aposentada desde 2002, dispondo o TCU do prazo de 5 anos contados da chegada dos autos à Corte de Contas, para julgamento da legalidade do ato, sob pena de registro tácito, fluindo a partir de então o prazo decadencial quinquenal para a revisão. O acórdão do TCU n. 292/2007 considerou ilegal o ato de concessão de sua aposentadoria (Evento 2, fls. 53/54) e a autora foi notificada pela Universidade, sobre a redução da parcela componente de sua remuneração, já em 2007 (Evento 2, fls. 64). Resta afastada, portanto, a alegada decadência.
Quanto à concessão de oportunidade de defesa, verifica-se que a UFMG agiu como mera cumpridora da determinação de efeitos individuais do TCU, de maneira vinculada.
Assim, por se tratar de alteração do ato de concessão inicial de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União (e não pela UFMG), é aplicável a exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 do STF, segundo a qual “[n]os processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
Uma vez superadas a decadência e a concessão das garantias ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, nos termos da fundamentação já exposta, é possível determinar a adequação da remuneração do servidor público que tenha sido calculada de forma irregular.
Nesse sentido, entende-se que o ato administrativo impugnado deve ser integralmente mantido, o que conduz à improcedência dos pedidos apresentados pela parte autora, na forma reconhecida pelo juízo de primeiro grau.
Em processo semelhante já se manifestou este Tribunal:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. ATO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. ILEGALIDADE RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA NÃO CONSUMADA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA VINCULANTE N. 3. ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO. HORAS EXTRAS INCORPORADAS POR DECISÃO JUDICIAL. CONVERSÃO EM VPNI. CABIMENTO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO AO REGIME JURÍDICO.
I. CASO EM EXAME
1. Apresentação do caso: ação ordinária em que a parte autora, servidor público, alega a impossibilidade de horas extras incorporadas aos seus vencimentos serem convertidas em vantagem pessoal nominalmente identificada – VPNI, bem como ser incabível o ressarcimento ao Erário de valores já pagos. O Juízo de primeira instância julgou o pedido parcialmente procedente para determinar que a ré se abstenha de efetuar descontos a título de restituição ao erário; bem como para estabelecer que os valores pagos após o deferimento da tutela antecipada, revogada na sentença, não seriam restituídos.
2. Recurso da parte ré: 3. a UFMG, em apelação, sustentou: a) que a coisa julgada formada no Mandado de Segurança Coletivo n. 2003.38.00.020924-5 impede o julgamento de mérito desta ação individual; b) que é devida a reposição ao Erário, independentemente da boa-fé do servidor; c) que é devida a restituição dos valores pagos por força de tutela antecipada que, posteriormente, foi revogada.
3. Recurso da parte autora: o autor defendeu que: a) o indeferimento de provas caracterizou cerceamento de defesa; b) a coisa julgada formada na reclamação trabalhista impede a conversão de horas extras incorporadas em VPNI; c) que se consumou a decadência para revisão da rubrica ‘horas extras incorporadas’; d) que o ato de revisão é nulo, por ausência de formação de processo administrativo com a concessão de oportunidade para defesa; e) que v) que a revisão da vantagem ‘horas extras incorporadas’ estaria impedida pelos princípios da irredutibilidade dos vencimentos e da proteção da confiança e da boa-fé, bem como pela teoria do fato consumado.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. As questões em discussão são: i) se o indeferimento de provas caracterizou cerceamento de defesa; ii) se a coisa julgada formada no Mandado de Segurança Coletivo n. 2003.38.00.020924-5 impede o julgamento de mérito desta ação individual; iii) se a coisa julgada formada em reclamação trabalhista impede a conversão de horas extras incorporadas em VPNI; iv) se há decadência para revisão da rubrica ‘horas extras incorporadas’; v) que o ato de revisão é nulo, por ausência de formação de processo administrativo com a concessão de oportunidade para defesa; vi) se a revisão da vantagem ‘horas extras incorporadas’ é impedida pelos princípios da irredutibilidade dos vencimentos e da proteção da confiança e da boa-fé, bem como pela teoria do fato consumado; vii) se é devida a reposição ao Erário, independentemente da boa-fé do servidor; viii) se é devida a restituição dos valores pagos por força de tutela antecipada que, posteriormente, foi revogada.
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. O Superior Tribunal de Justiça tem a compreensão de “que compete ao julgador, como destinatário das provas, decidir acerca da necessidade ou não de sua produção, podendo, inclusive de ofício, determinar a realização daquelas necessárias ou indeferir aquelas consideradas inúteis ou meramente protelatórias, não implicando, neste caso, cerceamento de defesa ou violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa.” (AgInt no AREsp n. 1.835.802/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/2/2023, DJe de 16/2/2023).
6. Por sua vez, a jurisprudência é pacífica quanto à aplicação do princípio segundo o qual não há nulidade sem prejuízo. Assim, é imprescindível que a alegação de nulidade seja acompanhada da demonstração do prejuízo sofrido pela parte (STJ. AGARESP 1525489 - 2019.01.78603-0, relator Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, DJE de 19/12/2019).
7. Conforme mencionado no julgamento do REsp 1.751.667/RS (relatora Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, julgado em 23/6/2021, DJe de 1/7/2021) “[a] existência de ação coletiva não impede o ajuizamento de ação individual, por aquela não induzir litispendência, mas interrompe ela o prazo prescricional para a propositura da demanda individual. Entretanto, ajuizada ação individual com o mesmo pedido da ação coletiva, o autor da demanda individual não será beneficiado pelos efeitos da coisa julgada da lide coletiva, se não for requerida sua suspensão, como previsto no art. 104 da Lei 8.078/90.”
8. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999 (Tema 124/STJ).
9. “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo” (Tema n. 138 do STF). Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório mesmo perante o próprio TCU.
10. O Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
11. A coisa julgada formada em reclamatória trabalhista não impede a alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico. Como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito. A adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé. A irredutibilidade de vencimentos não autoriza a perpetuação do pagamento de vantagem ilegal. Precedentes.
12. “Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012 - Tema 531 do STJ). No mesmo sentido são as Súmulas 106 e 249 do Tribunal de Contas da União (TCU).
13. “A reforma da decisão que antecipa os efeitos da tutela final obriga o autor da ação a devolver os valores dos benefícios previdenciários ou assistenciais recebidos, o que pode ser feito por meio de desconto em valor que não exceda 30% (trinta por cento) da importância de eventual benefício que ainda lhe estiver sendo pago.” (Pet n. 12.482/DF, relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022 - Tema 692 do STJ).
14. No caso concreto, verifica-se que a autora é servidora aposentada desde 1997, que o acórdão do TCU n. 871/2007 considerou ilegal o ato de concessão de sua aposentadoria, e que a autora foi notificada pela Universidade, sobre a redução da parcela componente de sua remuneração, em 2007. Apesar do longo período decorrido entre o ato de concessão inicial (1997) e a data de julgamento pelo TCU (2007), não se verifica decadência. Isso porque, em consulta ao andamento processual, verifica-se que o processo de aposentadoria foi autuado no TCU em 2006 e foi julgado em 2007, portanto, em menos de 5 anos.
15. Quanto à concessão de oportunidade de defesa, verifica-se que a UFMG agiu como mera cumpridora da determinação de efeitos individuais do TCU, de maneira vinculada. Assim, por se tratar de alteração do ato de concessão inicial de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União (e não pela UFMG), é aplicável a exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 do STF, segundo a qual “[n]os processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
16. Outrossim, não é devida a reposição ao erário dos valores a maior que foram pagos à servidora até a data da notificação enviada pela UFMG ao servidor (Tema 531 do STJ, e Súmulas 106 e 249 do TCU). Porém, observa-se que a UFMG não exigiu a devolução de valores anteriormente pagos a maior.
17. Os valores que a parte autora recebeu por força de antecipação de tutela posteriormente revogada, devem ser devolvidos à parte ré.
IV. DISPOSITIVO
18. Apelações providas, para julgar improcedente o pedido inicial.
TRF6, AC 0004223-23.2013.4.01.3800, 2ª Turma - PREV/SERV , Relator para Acórdão PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS , D.E. 02/12/2024
Outrossim, não é devida a reposição ao erário dos valores a maior que foram pagos à servidora até a data da notificação enviada pela UFMG ao servidor (Tema 531 do STJ, e Súmulas 106 e 249 do TCU), conforme inclusive consta da notificação à parte enviada (Evento 2. fls. 64).
Por fim, não há falar em reparação por dano moral, pois o mero cumprimento, pela Administração, de determinação do TCU para adequação dos proventos à legalidade não configura abalo moral indenizável, ausente qualquer conduta abusiva ou desproporcional da Administração, não merecendo reparos a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau.
Consectários
Não é cabível a fixação de honorários sucumbenciais recursais neste caso, porque o recurso foi interposto contra decisão publicada antes do início da vigência do CPC/2016, em 18 de março de 2016. Neste sentido o entendimento consolidado no Enunciado nº 7 do STJ: Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação interposta pela parte autora.
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