Apelação/Remessa Necessária Nº 0037917-51.2011.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0037917-51.2011.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal LUCIANO MENDONCA FONTOURA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL contra sentença da 20ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais que julgou procedente o pedido de N. D. A. A., declarando a ilegalidade dos descontos efetuados sobre seus proventos de aposentadoria relativos à Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa – GDATA (e gratificações subsequentes), realizados com fundamento na Orientação Normativa nº 06/2007, editada em cumprimento ao Acórdão nº 2.030/2007 do TCU.
A sentença (EVENTO 2, PAG.99) reconheceu a ilegitimidade passiva do INSS, extinguindo o feito em relação à autarquia, e determinou à União a cessação dos descontos e a devolução dos valores retidos, com correção e juros, por entender configurada a decadência administrativa (art. 54 da Lei nº 9.784/99) e a boa-fé do servidor.
Em apelação (EVENTO2, PAG.107), a União Federal alega inexistência de decadência, pois o ato de aposentadoria é complexo, aperfeiçoando-se apenas com o registro pelo TCU, e sustenta a legalidade da proporcionalização das gratificações para aposentadorias proporcionais, conforme entendimento consolidado da Corte de Contas. Defende que o contraditório foi oportunizado na via administrativa e requer a reforma da sentença.
Nas contrarrazões (EVENTO2, PAG.159), o autor sustenta que o ato de revisão foi praticado após o prazo decadencial e que recebeu os valores de boa-fé, sendo verbas de natureza alimentar. Afirma que a sentença deve ser mantida, pois a redução afronta os princípios da isonomia, da segurança jurídica e da irredutibilidade de vencimentos.
É o relatório.
VOTO
Presente os requisitos de admissibilidade
A controvérsia cinge-se à legalidade da revisão administrativa que reduziu o valor da gratificação de desempenho percebida pelo autor — servidor aposentado proporcionalmente em 1994 —, bem como à exigibilidade de devolução dos valores supostamente pagos a maior, em decorrência da aplicação retroativa da Orientação Normativa nº 6/2007, expedida com base em deliberação do Tribunal de Contas da União.
Cumpre desde logo afastar a alegação de que o ato de aposentadoria não teria se aperfeiçoado antes do registro pela Corte de Contas, de modo a afastar a incidência da decadência administrativa.
O artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. O §1º do mesmo dispositivo estabelece que, “no caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento”.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que o referido prazo aplica-se aos atos administrativos de aposentadoria, ainda que sujeitos a registro pelo TCU, quando transcorrido lapso temporal superior a cinco anos entre o protocolo e a revisão.
Nesse sentido, RE 636.553/RS (Tema 445 da Repercussão Geral) consolidou o entendimento de que o controle exercido pelo TCU deve observar o princípio da segurança jurídica e o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Ementa para leitura:
APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. CONFIRMAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DECADÊNCIA . READEQUAÇÃO DO ENTENDIMENTO. RE N. 636.553/RS, TEMA 445/STF . PRAZO DE 5 ANOS PARA O TCU. MARCO INICIAL. CHEGADA DO PROCESSO NA CORTE DE CONTAS. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO . 1. A decisão anteriormente proferida pela Sexta Turma deu provimento ao recurso especial para declarar que não se consuma a decadência prevista no art. 54 da Lei n. 9 .784/1999 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria e o posterior julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas da União, porquanto o respectivo ato de aposentação é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa com o registro na Corte de Contas. 2. Contudo, o STF, em julgamento realizado sob a sistemática da repercussão geral, pacificou o entendimento de que, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas (Tema 445, RE n. 636 .553/RS). (STJ - REsp: 1124288 RS 2009/0029887-9, Relator.: Ministro ANTONIO SALDANHA PALHEIRO, Data de Julgamento: 18/04/2023, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/04/2023)
E conforme o próprio Tribunal de Contas da União:
PEDIDO DE REEXAME. APOSENTADORIA. ATO ILEGAL POR AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS RELATIVAS A TEMPO DE ATIVIDADE RURAL. LAPSO DE 14 ANOS ENTRE EXPEDIÇÃO DO ATO E SUA APRECIAÇÃO PELO TCU . PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA RAZOABILIDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA, DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONHECIMENTO DO RECURSO E PROVIMENTO. LEGALIDADE E REGISTRO DO ATO. 1 .Ante os princípios da segurança jurídica, da razoabilidade, dignidade da pessoa humana, da proteção da confiança, da razoável duração do processo e da eficiência da administração pública, quando o exame pelo TCU ocorre longo tempo depois expedição do ato de concessão, sem que o interessado ou o beneficiário tenha contribuído para essa injustificada demora, é desarrazoado exigir o retorno ao serviço público ou a redução de proventos ou pensões (TCU 01353720113, Relator.: ANA ARRAES, Data de Julgamento: 28/07/2015)
No caso concreto, a aposentadoria do autor foi concedida em janeiro de 1994, com proventos proporcionais, e somente em 2007 – mais de treze anos depois – a Administração procedeu à revisão do benefício, sob a justificativa de adequar-se ao entendimento do TCU. Evidente, portanto, a consumação da decadência administrativa, impondo-se o reconhecimento da impossibilidade de revisão do ato concessório.
Ademais, ainda que se superasse o óbice temporal, o mérito da revisão administrativa também não se sustenta.
A jurisprudência é firme no sentido de que, enquanto não implementadas as avaliações individuais de desempenho que caracterizam a natureza pro labore faciendo das gratificações instituídas, estas assumem caráter genérico e devem ser pagas de forma isonômica a ativos e inativos.
Cito, a propósito, os seguintes precedentes:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. GRATIFICAÇÃO. NATUREZA GENÉRICA ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS . ANÁLISE: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. Tendo o Tribunal a quo assentado que a gratificação pleiteada tem natureza genérica, porque paga aos servidores ativos em percentual único, independentemente do resultado da avaliação de produtividade, somente a partir do reexame da legislação de regência e do quadro fático dos autos se poderia concluir de forma diversa, o que é vedado em sede extraordinária. 2 . Agravo a que se nega provimento. (STF - RE: 1389462 PR, Relator.: Min. ANDRÉ MENDONÇA, Data de Julgamento: 21/11/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 07-12-2023 PUBLIC 11-12-2023)
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO COLETIVA. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE TÉCNICO-ADMINISTRATIVA - GDATA . LEI Nº 10.404/2002. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE TÉCNICO-ADMINISTRATIVA E DE SUPORTE - GDPGTAS. LEI Nº 11 .357/2006. APOSENTADOS E PENSIONISTAS. EXTENSÃO. LIMITAÇÃO TEMPORAL . HOMOLOGAÇÃO DO RESULTADO DO PRIMEIRO CICLO DE AVALIAÇÃO. JURISPRUDÊNCIA DO E. STF EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. APELAÇÃO DESPROVIDA . 1. Sentença proferida sob a vigência do CPC/2015. 2. Trata-se de ação coletiva ajuizada pelo Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Federal no Estado do Rio de Janeiro - SINTRASEF objetivando o reconhecimento do direito dos seus substituídos à paridade com os servidores em atividade no recebimento da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA e da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS . 3. A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA deve ser deferida aos inativos e aos pensionistas nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 10.404/2002 (30 pontos), no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória nº 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos. Súmula Vinculante nº 20 do e . STF. 4. O pagamento da GDATA, no valor correspondente a 60 pontos, é devido somente até a entrada em vigor da MP nº 304/06, convertida na Lei nº 11.357/06, uma vez que a partir de então ela foi substituída pela Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS . 5. A Lei nº 11.357/2006, resultante da conversão da Medida Provisória nº 304/2006, instituiu, no seu art. 4º, a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS como uma gratificação de caráter variável, com o objetivo de estimular a eficiência dos servidores públicos, mas o § 7º do mesmo artigo dispôs que "até que seja regulamentada a Gratificação de Desempenho referida no caput deste artigo e processados os resultados da primeira avaliação individual e institucional, os servidores que integrarem o PGPE perceberão a GDPGTAS em valor correspondente a 80% (oitenta por cento) de seu valor máximo, observados a classe e o padrão do servidor, conforme estabelecido no Anexo V ." 6. O art. 77 da Lei nº 11.357/2006 disciplinou os critérios para a incorporação da GDPGTAS aos proventos de aposentadorias e pensões, considerando a data da inativação ou da instituição da pensão e conferindo valores distintos entre servidores ativos, inativos e pensionistas . 7. O e. STF decidiu que "é compatível com a Constituição a extensão, aos servidores públicos inativos, dos critérios de cálculo da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS estabelecidos para os servidores públicos em atividade." (RE nº 633 .933/RS, Relator Ministro Presidente, julgado em 09/06/2011, Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito Dje-168 Divulg 31-08-2011 Public 01-09-2011). 8. A GDPGTAS deve ser paga aos servidores inativos e pensionistas no mesmo patamar concedido aos servidores ativos, ou seja, no percentual de 80% (oitenta por cento) do seu valor máximo, até a supressão da gratificação pela MP nº 431/2008, convertida na Lei nº 11.784/2008, a partir de 1º de janeiro de 2009 . 9. O Supremo Tribunal Federal, em regime de repercussão geral (RE n. 662.406/AL), decidiu, em hipótese semelhante com relação à GDAFTA, que o marco temporal para o pagamento diferenciado de gratificação de desempenho a servidores ativos e inativos é a data da homologação do resultado das avaliações, após a conclusão do primeiro ciclo de avaliações, não podendo retroagir os efeitos financeiros a data anterior . 10. Não há que se falar em manutenção do quantitativo de pontos entre servidores ativos e inativos, assegurando-lhes apenas tratamento equivalente de vencimentos e vantagens enquanto se tratar de verba de caráter genérico e impessoal, não associada ao exercício efetivo da função, pois, consoante reiteradamente decidido pelo egrégio STF, existindo diferenciação entre servidores, diretamente relacionada à efetiva participação no trabalho, em prol da arrecadação e resultados de fiscalização, e, desde que devidamente regulamentado o modo de aferição de desempenho, resta justificável a percepção diferenciada de gratificações. 11. Nesses termos, não merece reparos a sentença proferida na origem, que reconheceu o direitos dos inativos e pensionistas do substituídos do Sindicato autor que tenham direito à paridade, a perceberem a GDATA nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei n . 10.404/2002, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória n. 198/2004, a da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos (Súmula Vinculante n. 20/STF); bem como a GDPGTAS, que substituiu a GDATA, prevista na MP n . 304/06, convertida na Lei n. 11.357/06, deve ser paga aos inativos e pensionistas no valor correspondente a 80% de seu valor máximo, nos termos do artigo 7º, § 7º, da referida lei. 12 . Dessa forma, enquanto não realizadas as avaliações de desempenho, não pode o legislador, sob qualquer pretexto, estabelecer tratamento desigual entre servidores ativos, inativos e pensionistas. Não merece reparo a sentença proferida na origem, pois em conformidade com a jurisprudência e a legislação vigente à época. 13. Correção monetária e juros de mora segundo o Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal . 14. Apelação do IPHAN desprovida. (TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL: 00227723020074013400, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO MORAIS DA ROCHA, Data de Julgamento: 21/05/2024, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: PJe 21/05/2024 PAG PJe 21/05/2024 PAG)
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GDATA. GDASST . SERVIDORES INATIVOS. 1. Incidência da prescrição apenas sobre as parcelas anteriores a cinco anos do ajuizamento da ação. 2 . "Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA - instituída pela L. 10.404/2002: extensão a inativos: pontuação variável conforme a sucessão de leis regentes da vantagem. RE conhecido e provido, em parte, para que a GDATA seja deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e nos termos do art . 5º, parágrafo único, da L. 10.404/2002, para o período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o art. 1º da MPv . 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos."(STF, RE 476279/DF, Pleno, julgamento em 19/04/2007, DJ de 15/06/2007, Relator SEPÚLVEDA PERTENCE) 3."A GDATA se transformou numa gratificação geral em sua totalidade, razão pela qual deve ser estendida às autoras desde o momento em que os servidores ativos passaram a recebê-la sem a necessidade da avaliação de desempenho"(trecho do voto do Exmo. Relator no RE 476279/DF"> RE 476279/DF) . 4. A Lei nº 10.483/2002, que instituiu, a partir de 1º de abril de 2002, a GDASST em substituição à GDATA, para os integrantes da carreira da Seguridade Social e do Trabalho, em seu art. 11, dispôs que:"até 31 de maio de 2002 e até que seja editado o ato referido no art . 6º [sobre os critérios a serem observados nas avaliações de desempenho e de atribuição da gratificação], a GDASST será paga aos servidores ocupantes de cargos efetivos ou cargos e funções comissionadas e de confiança, que a ela fazem jus, nos valores correspondentes a 40 (quarenta) pontos por servidor". E o art. 6º da Lei nº 10.971/2004 acrescentou que"a partir de 1º de maio de 2004 e até que seja editado o ato referido no art . 6º da Lei nº 10.483, de 2002, a Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social e do Trabalho - GDASST será paga aos servidores ativos que a ela fazem jus no valor equivalente a sessenta pontos". 5. Percebimento da GDASST pelos servidores ativos independentemente de avaliação de desempenho . Demonstrado, pois, o seu caráter geral. Gratificação que deveria ter sido estendida aos aposentados e pensionistas nos mesmos patamares concedidos aos servidores ativos, quais sejam, de quarenta pontos (a partir de 1º de abril de 2002) e sessenta pontos (a partir de 1º de maio de 2004). 6. Mantida a sentença que determinou a"implantação nos proventos dos Autores da GDASST, no valor correspondente a 40 (quarenta) pontos, nos termos do art . 13 da Lei nº 10.483, de 03.07.2002"e o"pagamento das diferenças das parcelas retroativas da GDATA, no período de fevereiro a agosto de 2002, em 37,5 pontos, bem como das diferenças da GDASST, a partir de setembro de 2002, em 40 (quarenta) pontos" . 7. Honorários advocatícios reduzidos de 20% para 10% sobre o valor da condenação. 8. Apelação e remessa oficial às quais se dá parcial provimento . (TRF-5 - AC: 447211 PB 2007.82.00.006886-3, Relator.: Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, Data de Julgamento: 10/07/2008, Primeira Turma, Data de Publicação: Fonte: Diário da Justiça - Data: 15/09/2008 - Página: 271 - Nº: 178 - Ano: 2008)
O mesmo entendimento se observa do RE 631.389/CE:
GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DO PLANO GERAL DE CARGOS DO PODER EXECUTIVO – GDPGPE – LEI Nº 11.357/06. Homenageia o tratamento igualitário decisão que, até a avaliação dos servidores em atividade, implica a observância da mesma pontuação – 80 – no tocante a inativos e pensionistas. (STF - RE: 631389 CE, Relator.: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 25/09/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 03/06/2014)
Desse modo, o autor faz jus à percepção integral da gratificação, não apenas em razão da decadência administrativa, mas também porque a Administração não comprovou a efetiva implementação de critérios objetivos e uniformes de avaliação individual, requisito indispensável para a diferenciação remuneratória entre ativos e inativos.
Ressalte-se, por fim, que a boa-fé do servidor é presumida e foi expressamente reconhecida pela própria União em sua contestação. Assim, mostra-se indevida a exigência de restituição de valores pagos sob amparo de ato administrativo vigente por mais de uma década, em respeito aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da irredutibilidade de vencimentos, consagrados no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO mantendo integralmente a sentença. Majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento), nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observada a suspensão da exigibilidade em caso de concessão dos benefícios da justiça gratuita.
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