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Apelação Cível Nº 6000246-25.2024.4.06.3822/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 6000246-25.2024.4.06.3822/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por M. C. P. T. para impugnar sentença proferida pelo juízo da Vara Federal da Subseção Judiciária de Ponte Nova, nos autos do presente mandado de segurança, negou a segurança que visava afastar a limitação temporal constante do art. 1º da Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023, a fim de permitir sua adesão à renegociação de dívida do FIES, prevista na Lei 14.719/2023, apesar de seu contrato ter sido firmado após o ano de 2017.
Em suas razões recursais, a apelante alega que a Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023 ultrapassou os limites da Lei 14.719/2023 ao estabelecer critério temporal que vedou sua adesão à renegociação, sob o único fundamento de que seu contrato FIES foi firmado após o ano de 2017, em 08/06/2018. Argumenta que tal distinção não está prevista em lei, sendo fruto de inovação normativa indevida. Sustenta, ainda, que a negativa fere os princípios da legalidade, da impessoalidade, da razoabilidade e do fim social do programa de refinanciamento.
Em contrarrazões, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE sustenta que a referida resolução está em estrita conformidade com os limites legais, notadamente o art. 5º-A da Lei 10.260/2001, alterado pela Lei 14.719/2023, que também teria previsto a restrição aos contratos firmados até o segundo semestre de 2017. Alega, ademais, que a renegociação é operacionalizada exclusivamente pelo agente financeiro, não sendo o FNDE parte legítima para responder pelo indeferimento. Por fim, pugna pela manutenção da sentença, com a majoração dos honorários recursais, nos termos do art. 85, §11 do CPC.
Subiram os autos a esta Corte em 07/05/2025.
Parecer do Ministério Público Federal pela inexistência de interesse público primário a justificar sua intervenção no feito.
É o relatório.
VOTO
Na espécie, a apelante alega ter firmado contrato de financiamento estudantil, na modalidade Novo FIES, a fim de custear sua formação superior, porém diante de dificuldades financeiras agravadas pela pandemia da COVID-19, está inadimplente desde 2020. Afirma que teve sua solicitação de renegociação nos termos da Lei 14.719/2023, negada sob o fundamento de que o contrato fora firmado após o ano de 2017, hipótese não contemplada pelo art. 1º da Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023. Sustenta, assim, que tal restrição normativa afronta a legalidade e o fim social do programa, bem como o princípio da isonomia.
Na sentença recorrida, o juízo a quo denegou a segurança, reconhecendo que a limitação temporal imposta pela Resolução nº 55/2023 apenas reproduz previsão contida na própria Lei 14.719/2023, a qual restringe as modalidades de renegociação aos contratos celebrados até o segundo semestre de 2017. Entendeu que não restou configurado direito líquido e certo da impetrante, porquanto a definição dos critérios para adesão à transação insere-se no âmbito de conveniência e oportunidade da Administração Pública. Destacou que o Poder Judiciário deve limitar-se ao controle da legalidade dos atos administrativos, sendo-lhe vedada a análise do mérito administrativo propriamente dito.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação é parte legítima na demanda, por participar dos contratos do FIES na função de administrador dos ativos e passivos do programa, a teor do art. 3º, inc. I, ‘c’, da Lei 10.260/2001, e dos arts. 6º, inc. III e 13, da Portaria Normativa/MEC nº 209/2018, sendo responsável pela supervisão do sistema do FIES, salientando-se que disponibiliza seu sistema para validação das inscrições. Embora seja a Caixa Econômica Federal o agente financeiro do contrato de financiamento estudantil, cabe ao FNDE efetuar a gestão da base de dados do FIES (Portaria Normativa MEC nº 209, de 07/03/2018, art. 6º, inc. III). Com fundamento no art. 3º, inc. I, ‘c’, da Lei 10.260/2001, o Ministério da Educação editou a Portaria nº 80, de 01/02/2018, a qual delegou ao FNDE a função de administrador dos ativos e passivos do FIES. Dessa forma, não prospera a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelo recorrido.
No mérito propriamente dito, a questão central da discussão cinge-se em aferir a legalidade da restrição temporal prevista no art. 1º da Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023, que limita a possibilidade de adesão à renegociação de dívidas do FIES aos contratos firmados até o ano de 2017, e sua compatibilidade com os comandos da Lei 14.719/2023, especialmente à luz dos princípios da legalidade, isonomia e finalidade social da norma.
A Lei 10.260/2001, em seu art. 5º-A, caput, com redação dada pela Lei 13.530/2017, dispõe expressamente que “serão mantidas as condições de amortização fixadas para os contratos de financiamento celebrados no âmbito do FIES até o segundo semestre de 2017”. Posteriormente, a Lei 14.719/2023 acrescentou o §4º ao artigo, autorizando a transação de débitos vencidos e não pagos até 30/06/2023, mediante hipóteses de desconto e parcelamento. Todavia, não houve alteração do caput do dispositivo, que permaneceu limitando o alcance da norma aos contratos celebrados até o segundo semestre de 2017. Isso significa que, o mencionado §4º introduzido em 2023, não ampliou os beneficiários, apenas definiu novas formas de renegociação para quem já estava previsto no caput. Por isso, não procede a alegação da apelante de que a Resolução nº 55/2023 criou uma restrição nova. A norma apenas reproduziu o limite estabelecido em lei e detalhou os procedimentos necessários para a execução da política pública.
O Judiciário pode controlar normas infralegais, sempre que criarem regras novas ou ultrapassem o que a lei permite. No entanto, quando a resolução apenas repete o que já está previsto na lei, como ocorre no presente caso, não há violação ao princípio da legalidade. Pelo contrário, há apenas o cumprimento fiel do que o legislador determinou.
Com efeito, o controle jurisdicional deve restringir-se à legalidade e constitucionalidade, não cabendo ao Judiciário substituir-se à Administração Pública para definir parâmetros de política pública ou alterar os requisitos fixados pela norma regulamentar. A intervenção judicial em sentido contrário configuraria afronta ao princípio da separação de poderes e comprometimento da sustentabilidade financeira do programa.
O que pretende a apelante, na verdade, é a extensão por meio de decisão judicial de benefício legal a grupo não contemplado pelo legislador, o que implicaria invasão na esfera de competência do Poder Executivo e do Poder Legislativo, em afronta à separação de poderes. O Poder Judiciário pode e deve exercer controle de legalidade, mas não lhe cabe substituir-se ao legislador ou ao administrador na definição das políticas públicas.
De outro giro, não procede a alegação de violação à isonomia. O critério adotado, ainda que possa parecer severo sob a ótica individual, revela-se objetivamente justificado, pois busca-se distinguir situações diversas: contratos celebrados sob regimes normativos distintos (FIES até 2017 e Novo FIES a partir de 2018). Essa diferenciação tem respaldo em razões legítimas de política pública, não se confundindo com discriminação arbitrária.
O princípio da igualdade material, conforme consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, não impede diferenciações, mas, pelo contrário, impõe que situações distintas recebam tratamento desigual na medida de suas diferenças, desde que os critérios adotados sejam proporcionais e razoáveis. Nesse sentido, o Tribunal Pleno, no julgamento do RE 597.285/RS (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 18/03/2014, Tema 203 da Repercussão Geral), assentou a constitucionalidade de políticas públicas que, à luz do princípio da isonomia, estabelecem critérios diferenciados fundados em desigualdades fáticas concretas. Na espécie, a distinção entre contratos celebrados até 2017 e após 2017 (Novo FIES) ancora-se em critério objetivo ligado ao regime jurídico aplicável, justificando-se pelo interesse público na sustentabilidade do programa de financiamento estudantil.
O Superior Tribunal de Justiça igualmente já assentou que as condições de renegociação do FIES inserem-se no campo da conveniência e oportunidade administrativa, sendo vedado ao Judiciário ampliar benefícios sem respaldo legal, salvo para controle de legalidade (MS 20.074/DF, Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 01/07/2013).
Ademais, há precedentes neste TRF6, inclusive desta Terceira Turma, no sentido de que o desconto de 77% somente é cabível quando preenchido o requisito legal de inadimplência superior a 360 dias, inexistindo espaço para a concessão judicial desse benefício à margem dos critérios legais. Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RENEGOCIAÇÃO DE DÍVIDA DO FIES. REQUISITOS LEGAIS PARA OBTENÇÃO DE DESCONTO NÃO PREENCHIDOS. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido de tutela antecipada em mandado de segurança, no qual se pretendia a concessão de desconto para liquidação de dívida do FIES com base na Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023.
2. A agravante alegou inadimplemento desde 02/08/2022 e requereu o desconto de 77%, previsto no art. 1º, inciso IV, da mencionada resolução, bem como a suspensão das cobranças e registros de débito referentes ao contrato de financiamento.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. As questões em discussão consistem em saber: (i) se a parte agravante preenche os requisitos legais e regulamentares para obter o desconto de 77% sobre o saldo devedor do FIES; e (ii) se é cabível a suspensão das cobranças e dos registros de débito como medida subsidiária.
III. RAZÕES DE DECIDIR
4. O desconto de 77% exige que o inadimplemento seja superior a 360 dias na data de 30/06/2023, nos termos da Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023.
5. No caso concreto, a parte agravante se encontrava inadimplente em período inferior ao estabelecido na legislação nessa data, não preenchendo o requisito temporal exigido.
6. A regulamentação da Resolução 55/2023 encontra amparo na Lei nº 10.260/2001, com redação da Lei nº 14.719/2023, que autoriza o Ministério da Educação a estabelecer critérios para adesão às transações.
7. A intervenção judicial para estender benefícios não previstos violaria o princípio da separação dos poderes e o planejamento orçamentário da política pública.
8. Não há amparo legal para a suspensão das cobranças ou dos registros de débito do contrato inadimplido.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Agravo de instrumento não provido.
Tese de julgamento: O desconto de 77% sobre o saldo devedor do FIES, previsto no art. 1º, IV, da Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023, exige inadimplemento superior a 360 dias na data de 30/06/2023, sendo inviável sua concessão em desacordo com os critérios legais e regulamentares.
Dispositivos relevantes citados: Lei nº 10.260/2001, art. 5º-A, §§ 1º, 1º-A, 4º, VI e VII; Lei nº 14.719/2023; Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023, art. 1º, IV.
(TRF6, AI 6003237-91.2024.4.06.0000, 3ª Turma , Relator para Acórdão MIGUEL ANGELO DE ALVARENGA LOPES , D.E. 28/07/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. FIES. RENEGOCIAÇÃO DE DÍVIDA. LEI Nº 14.375/2022. EXTENSÃO DOS BENEFÍCIOS AOS ADIMPLENTES. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu o pedido de tutela de urgência para suspensão das parcelas do FIES. O agravante, adimplente com o pagamento das mensalidades, pretende a extensão das condições de renegociação previstas na Lei nº 14.375/2022, que concede desconto de 77% aos inadimplentes, sustentando violação ao princípio da isonomia.
2. A questão em discussão consiste em definir se é possível a extensão dos benefícios de renegociação previstos no art. 5º-A da Lei nº 10.260/2001, com redação dada pela Lei nº 14.375/2022, aos beneficiários adimplentes do FIES.
3. A Lei nº 14.375/2022 restringe os benefícios de renegociação, incluindo descontos de até 77%, exclusivamente aos inadimplentes com débitos vencidos há mais de 360 dias, visando mitigar prejuízos financeiros do FIES e recuperar créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação.
4. O legislador estabeleceu tratamento diferenciado para contratos inadimplentes com fundamento no impacto fiscal e na necessidade de redução da inadimplência, objetivos que não se aplicam aos contratos adimplentes.
5. O princípio da isonomia não é violado, pois a diferenciação entre adimplentes e inadimplentes se justifica pela disparidade das situações econômicas e pelo interesse público na recuperação de créditos em atraso, conforme entendimento consolidado no TRF4.
6. Não há base jurídica para estender o desconto de 77% aos contratos adimplentes, uma vez que a norma destina tal benefício exclusivamente aos inadimplentes para mitigar perdas fiscais. 7. Recurso desprovido.
(TRF6, AI 6000635-93.2025.4.06.0000, T4, Relatora para Acórdão Mônica Sifuentes, D.E. 29/07/2025)
Esses julgados reforçam a tese de que o critério objetivo fixado pela lei e pela resolução não é arbitrário, mas sim expressão da política pública delineada pelo legislador, visando ao equilíbrio fiscal e à efetividade do programa. A crítica de que o critério temporal não reflete capacidade contributiva não invalida a norma, pois esta não se pauta apenas por esse princípio, mas também por viabilidade fiscal, efetividade da recuperação do crédito e natureza pública do FIES.
No caso concreto, está comprovado que o contrato da apelante foi firmado após 2017 (08/06/2018), no âmbito do Novo FIES, e que se encontrava inadimplente desde 03/09/2018. Embora preenchido o requisito da inadimplência, não se atende ao requisito nuclear da lei, consistente na celebração do contrato até o segundo semestre de 2017. Ausente, portanto, direito líquido e certo à adesão às condições especiais de renegociação previstas no art. 5º-A da Lei 10.260/2001, qual seja, a celebração do contrato até o segundo semestre de 2017. Ausente, portanto, direito líquido e certo à adesão às condições especiais de transação previstas no §4º do referido artigo, regulamentadas pela Resolução MEC/FNDE/CG-FIES nº 55/2023.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação. Sem honorários.
Documento eletrônico assinado por MARCELO DOLZANY DA COSTA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000253694v2 e do código CRC 406800f9.
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