Apelação Cível Nº 1005230-22.2021.4.01.3810/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1005230-22.2021.4.01.3810/MG
RELATOR: Juiz Federal JOSE ALEXANDRE FRANCO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por A. R. H. contra sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Pouso Alegre/MG, que, nos autos da ação ajuizada em face da UNIÃO, julgou improcedente o pedido de sua reintegração ao Programa Mais Médicos para o Brasil, regulado pelo Edital nº 09/2020, sob o fundamento de não preenchimento dos requisitos legais estabelecidos no art. 23-A da Lei nº 12.871/2013, em especial quanto à exigência de permanência no território nacional até a data de publicação da Medida Provisória nº 890/2019. A autora foi condenada ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor atualizado da causa, com exigibilidade suspensa em razão da concessão da gratuidade da justiça.
Os embargos de declaração opostos pela parte autora foram rejeitados, por considerar que não havia omissões, contradições ou obscuridades na sentença, sendo tidos como meio inadequado para rediscutir o mérito da controvérsia.
Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta, em síntese, que preenche todos os requisitos legais estabelecidos no artigo 23-A da Lei nº 12.871, inclusive quanto à sua permanência no território nacional. Argumenta que a lista da OPAS/OMS, utilizada como fundamento para sua exclusão, é falha e não pode servir como único critério excludente, uma vez que o direito à reincorporação decorre diretamente do cumprimento dos requisitos legais. Defende, ainda, que as breves ausências do território nacional não descaracterizam a sua residência no país, destacando que estava grávida e com domicílio fixado no Brasil à época dos fatos, onde manteve vínculos sociais e documentação migratória regular.
Ao final, requer a reforma integral da sentença, com o consequente reconhecimento de seu direito à reintegração ao Programa Mais Médicos para o Brasil, bem como a garantia de sua participação no chamamento público regido pelo Edital nº 09/2020.
A União, embora regularmente intimada, deixou de apresentar contrarrazões à apelação.
O Ministério Público Federal, por sua vez, manifestou-se pelo provimento do recurso, entendendo que a apelante demonstrou cumprir os requisitos legais para a reincorporação, conforme previsto no art. 23-A da Lei nº 12.871/2013, sendo indevida a exclusão com base em listagem da OPAS/OMS, já que a norma legal não condiciona o direito à inclusão prévia nessa relação.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos legais de admissibilidade, conheço da apelação.
A controvérsia posta nos autos cinge-se à análise da legalidade da exclusão da apelante do chamamento público regido pelo Edital nº 09/2020, destinado à reincorporação de médicos intercambistas ao Programa Mais Médicos para o Brasil, com fundamento na alegada inobservância de um dos requisitos previstos no art. 23-A da Lei nº 12.871/2013, notadamente quanto à permanência no território nacional até a data de publicação da Medida Provisória nº 890, de 1º de agosto de 2019.
Do Programa Mais Médicos e a interpretação do requisito de permanência em território nacional
O Programa Mais Médicos para o Brasil (PMMB) foi instituído pela Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, com o propósito de suprir a carência de profissionais médicos em regiões consideradas prioritárias para o Sistema Único de Saúde, especialmente aquelas de difícil acesso, de provimento insuficiente ou que concentrem populações em situação de vulnerabilidade social e sanitária.
No âmbito desse programa, e em razão de um acordo de cooperação técnica celebrado entre o governo brasileiro e a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS/OMS), um contingente significativo de médicos estrangeiros, em sua maioria cubanos, foi incorporado para atuar em diversas localidades. Contudo, em novembro de 2018, a ruptura do referido acordo resultou no desligamento em massa desses profissionais, gerando uma situação humanitária complexa e um desafio para a continuidade da assistência médica em diversas comunidades.
Em resposta à nova conjuntura, foi editada a Medida Provisória nº 890, de 1º de agosto de 2019, posteriormente convertida na Lei nº 13.958, de 25 de novembro de 2019. Este diploma legal introduziu o artigo 23-A à Lei nº 12.871/2013, estabelecendo uma via excepcional para a reincorporação desses profissionais ao PMMB. O referido dispositivo legal dispõe, in verbis:
Art. 23-A Será reincorporado ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, na forma do inciso II do caput do art. 13 desta Lei, pelo prazo improrrogável de 2 (dois) anos, o médico intercambista que atender cumulativamente aos seguintes requisitos:
I - estar no exercício de suas atividades, no dia 13 de novembro de 2018, no âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil, em razão do 80º Termo de Cooperação Técnica para implementação do Projeto Ampliação do Acesso da População Brasileira à Atenção Básica em Saúde, firmado entre o Governo da República Federativa do Brasil e a Organização Pan-Americana da Saúde/Organização Mundial da Saúde;
II - ter sido desligado do Projeto Mais Médicos para o Brasil em virtude da ruptura do acordo de cooperação entre o Ministério da Saúde Pública de Cuba e a Organização Pan-Americana da Saúde/Organização Mundial da Saúde para a oferta de médicos para esse Projeto; e
III - ter permanecido no território nacional até a data de publicação da Medida Provisória nº 890, de 1º de agosto de 2019, na condição de naturalizado, residente ou com pedido de refúgio. - grifos nossos
Ao interpretar o inciso III, acima transcrito, o Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido que sua aplicação não deve se dar de forma meramente literal ou restritiva, mas orientada por uma perspectiva finalística, de modo a abranger as situações em que o médico intercambista, mesmo tendo deixado o país por curto período, retornou antes da publicação da medida provisória, demonstrando ânimo claro e inequívoco de permanência. O objetivo da norma é justamente alcançar os profissionais que, mesmo após a ruptura da cooperação com Cuba, preservaram seus vínculos com o Brasil e manifestaram a intenção de aqui estabelecer residência.
Nesse sentido, merece destaque o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. PROGRAMA MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL. EDITAL DE CHAMAMENTO PARA REINGRESSO . MÉDICOS CUBANOS REPATRIADOS. REQUISITO DE PERMANÊNCIA NO BRASIL. LISTAGEM FORNECIDA PELA OPAS/OMS DOS PROFISSIONAIS EMBARCADOS. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA E FINALÍSTICA DA NORMA . ART. 23-A, III, LEI N. 12.871/2013 . I - Na origem, trata-se de ação ordinária buscando o direito de manifestação de interesse no processo de chamamento à reincorporação ao Programa Mais Médicos para o Brasil, regido pelo Edital n. 09/2020 do Ministério da Saúde. O TRF da 5ª Região concluiu que, a despeito da autora ter sido repatriada, permaneceu em seu país por brevíssimo período, optando por retornar ao Brasil e aqui fixar residência mesmo sem haver, à época, possibilidade de reincorporação ao referido programa, o que atende o requisito legal de permanência/residência no país. II - A União alegou, em síntese, que o Poder Judiciário adentrou espaço discricionário de atuação da Administração Pública, utilizando-se de valores jurídicos abstratos e desconsiderando as consequências práticas das decisões . Sustentou, ainda, a negativa de possibilidade de reinserção da recorrida no Programa Mais Médicos para o Brasil ante à ausência de preenchimento de requisito objetivo previsto no art. 23-A, III, da Lei n. 12.871/2013 .III - Razões de recurso especial desenvolvidas de forma genérica.Súmula 284/STF. O argumento do ente federal no sentido de que "a própria gestão do PMMB [Projeto Mais Médicos para o Brasil] pode entrar em xeque, na hipótese de a Administração ter que o rever para atender situações individuais, deslocando esforços administrativos para cumprir centenas de decisões judiciais que destoam do planejado para a sua consecução" (fl. 856) não afasta o poder-dever tanto da Administração Pública quanto do Poder Judiciário de garantir os direitos individuais envolvidos na demanda, e de atender ao disposto na legislação de regência . O efeito prático de decisões judiciais que interferem de forma direta no desenvolvimento de programas de governo deve mesmo ser previsto e sopesado com o fim a que se destina a atuação da Administração Pública, mas não a ponto de se deixar de aplicar a norma legal para evitar indesejável deslocamento de esforços gerenciais e recursos administrativos.IV - A interpretação dada ao art. 23-A, III, da Lei n. 12 .781/2013 não deve ser restritiva, ensejando a exclusão dos profissionais que se ausentaram do país por curtos períodos, mas, sim, uma interpretação finalística, alcançando aquilo que justifica sua existência. No caso, quer a norma alcançar aqueles que, mesmo após a ruptura da cooperação entre Brasil e Cuba, e o consequente desligamento do Programa, continuaram com o ânimo de permanência em território brasileiro. Em casos similares, esta Corte Superior já se pronunciou de forma monocrática no sentido de que "a finalidade da Lei requer uma interpretação tão somente para se inteirar se o Médico Intercambista estava no Brasil com [ânimo] definitivo até a data de publicação da referida MP" (REsp n. 2043389 Min . Regina Helena Costa, DJe 21/03/2023).V - No caso dos autos, como observou a Corte de origem, a autora se enquadra na hipótese de residente no país com o histórico de breve ausência, em razão do embarque para Cuba ocorrido logo após a ruptura da cooperação entre os países. Independente de haver ou não como a autora presumir que surgiria nova oportunidade de ingresso no programa, retornou ao país em brevíssimo tempo, estabelecendo vínculos de permanência até a publicação da MP n. 890/2019 e, assim, preenchendo o requisito previsto no inciso III do artigo 2 3-A da Lei n . 12.781/2013.VI - Como ressaltado pelo juízo singular e reproduzido nas razões de fundamentação do acórdão recorrido, "o real sentido do requisito encartado no art. 23-A, inciso III, da Lei 12 .871/2013, qual seja, o de permanecer no território nacional como refugiado, naturalizado ou residente até a publicação da MP nº 890/2019, consiste, na verdade, em optar pela fixação de residência/moradia no Brasil em momento anterior e independentemente da possibilidade de reincorporação objeto de discussão, sendo este o caso da demandante". Assim, dessume-se que o fato da autora ter sido repatriada logo após a ruptura ocorrida entre o Brasil e a República de Cuba não inviabiliza, por si só, sua participação no chamamento para reintegração ao Programa Mais Médicos para o Brasil; havendo outros elementos a comprovar seu retorno breve, com o ânimo de permanência, deve ser-lhe assegurada a participação no chamamento do Edital n. 09/2020 do Ministério da Saúde.VII - Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido . (STJ - REsp: 2031548 CE 2022/0318267-0, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 24/10/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/10/2023) - grifos nossos
À luz desse entendimento, evidencia-se que a utilização de listagens administrativas como critério absoluto de exclusão não encontra respaldo na legislação de regência e, quando desprovida de análise individualizada da situação concreta, vulnera os princípios da legalidade, da razoabilidade e da dignidade da pessoa humana. A atuação jurisdicional, nesse contexto, revela-se legítima e necessária à efetivação dos direitos previstos em lei, sem configurar interferência indevida na esfera discricionária da Administração Pública.
Feitas tais considerações, passa-se à análise do caso concreto.
Do caso dos autos
No presente caso, a sentença recorrida entendeu que a apelante não atendeu ao requisito previsto no inciso III do artigo 23-A da Lei nº 12.871/2013, ao considerar que teria permanecido fora do país por período superior a um ano, afastando, por esse fundamento, o seu direito de reintegração ao certame regido pelo Edital nº 09/2020.
Todavia, as anotações constantes em seu passaporte revelam que suas saídas do Brasil foram episódicas e de curta duração. A primeira ocorreu de 22/11/2018 a 29/12/2018, período de pouco mais de um mês; e a segunda, de 11/02/2020 a 22/02/2020, por apenas onze dias. Assim, ao contrário do que consignado na sentença, a prova documental evidencia que a apelante esteve presente em território nacional durante todo o ano de 2019, justamente o lapso temporal de maior relevância, que antecede a publicação da Medida Provisória nº 890, em 1º de agosto daquele ano.
Além disso, ficou demonstrado que, durante sua permanência no Brasil, a apelante constituiu laços familiares e sociais que atestam seu ânimo de permanência no país. Casou-se com cidadão brasileiro em 10/08/2018 (), constituiu família, tendo dado à luz um filho em território nacional em 28/07/2020 (), e regularizou sua situação migratória por meio do Registro Nacional Migratório ( e ). Soma-se a isso a realização de diversos exames médicos e de pré-natal no Brasil entre 2019 e 2020 (evento 27, COMP9 a COMP29), confirmando sua efetiva presença e integração à vida social brasileira.
A interpretação literal e restritiva adotada pela sentença desconsidera a prova robusta do ânimo inequívoco de permanência e dos vínculos estabelecidos pela apelante no Brasil, esvaziando a finalidade da norma. A exclusão de profissional em tais circunstâncias não encontra amparo no artigo 23-A, III, da Lei nº 12.871/2013, nem tampouco se coaduna com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Nesse mesmo sentido já entendeu esta eg. 4ª Turma, ao enfrentar situação análoga:
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL. MÉDICA CUBANA. EDITAL SAPS/MS Nº 09/2020. REQUISITO DE RESIDÊNCIA NO BRASIL ATÉ A EDIÇÃO DA MP Nº 890/2019. INTERPRETAÇÃO FINALÍSTICA DO ART. 23-A, III, DA LEI Nº 12.871/2013. ÂNIMO DE PERMANÊNCIA DEMONSTRADO. SEGURANÇA MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS. I. CASO EM EXAME 1. Remessa necessária e apelação da União contra sentença que concedeu mandado de segurança em favor de médica cubana, determinando sua inscrição no processo seletivo regido pelo Edital SAPS/MS nº 09/2020, para habilitação no Programa Mais Médicos para o Brasil - PMMB. A União sustentava incompetência territorial da Seção Judiciária de Minas Gerais e ausência de comprovação do requisito previsto no art. 23-A, III, da Lei nº 12.871/2013, ao argumento de que a impetrante retornara a Cuba em 04/12/2018. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se compete à Seção Judiciária de Minas Gerais processar e julgar mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde; (ii) verificar se a impetrante preenche o requisito de permanência em território nacional até a edição da MP nº 890/2019, para fins de reintegração ao Programa Mais Médicos para o Brasil. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A competência para mandado de segurança contra ato da União pode ser fixada no foro do domicílio do impetrante, nos termos do art. 109, § 2º, da CF/1988, entendimento consolidado pelo STF e estendido ao mandado de segurança. 4. O art. 23-A, III, da Lei nº 12.871/2013 deve ser interpretado de forma finalística, não restritiva, de modo a alcançar médicos que, embora tenham se ausentado brevemente do Brasil, retornaram antes da MP nº 890/2019 com inequívoco ânimo de permanência. 5. A prova documental - casamento em julho/2018, registro migratório emitido em julho/2019, residência comprovada no Brasil - demonstra a intenção de fixação definitiva no país, atendendo ao requisito legal. 6. Precedentes do STJ reconhecem que a finalidade da norma é resguardar a situação dos médicos que permaneceram vinculados ao Brasil após a ruptura da cooperação com Cuba, não sendo razoável a exclusão por ausência temporária de curta duração. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Remessa necessária e apelação desprovidas. Tese de julgamento: 1. O foro do domicílio do impetrante é competente para processar e julgar mandado de segurança contra ato da União, nos termos do art. 109, § 2º, da CF/1988. 2. O requisito de permanência em território nacional até a edição da MP nº 890/2019 (art. 23-A, III, da Lei nº 12.871/2013) deve ser interpretado de forma finalística, bastando comprovar ânimo inequívoco de residência no Brasil, mesmo diante de ausência temporária. 3. Documentos como casamento, residência e registro migratório configuram prova idônea do ânimo de permanência. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 109, § 2º; Lei nº 12.871/2013, art. 23-A, III; Lei nº 13.958/2019, art. 34; CPC, arts. 995 e 1.012, § 4º. Jurisprudência relevante citada: STF, AgRg no RE 641.449/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30.05.2012; STJ, CC 173.318/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 14.05.2022; STJ, REsp 2043389, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 21.03.2023; STJ, REsp 2031548/CE, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 26.10.2023. (TRF6, ApRemNec 1014134-95.2020.4.01.3800, 4ª Turma, Relatora para Acórdão CRISTIANE MIRANDA BOTELHO, D.E. 24/09/2025) - grifos nossos
Cabe destacar, ainda, o parecer do Ministério Público Federal, que opinou pelo provimento da apelação, reconhecendo que a apelante atende a todos os requisitos previstos no art. 23-A da Lei nº 12.871/2013. Como consignado: “Dessa feita, atendidos os requisitos, constitui-se o direito à reincorporação. No ponto, importa salientar que os critérios a serem estatuídos pela autoridade pública para distinção dos médicos participantes devem adesão estrita aos requisitos impostos pela legislação. Assim, a adoção de critérios ou parâmetros excludentes de profissionais médicos cubanos que efetivamente cumpram os citados pressupostos representa descumprimento dos termos legais e discriminação negativa, ilícita, portanto, e violadora da isonomia”.
À vista de tais elementos, verifica-se que a apelante demonstrou o cumprimento das exigências legais para sua reintegração ao Programa Mais Médicos, impondo-se a reforma da sentença para assegurar-lhe a inclusão no certame do Edital nº 09/2020.
Dispositivo
Em face do exposto, voto por dar provimento à apelação, para reformar a sentença e assegurar à apelante a reintegração ao Programa Mais Médicos para o Brasil, com a consequente inclusão no certame do Edital nº 09/2020, invertendo-se o ônus da sucumbência.
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