Apelação Cível Nº 1000169-44.2020.4.01.3802/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta por D. N. S. T. contra sentença (evento 37) que julgou improcedentes os pedidos iniciais, sob os fundamentos centrais de que a Lei nº 12.772/2012 não confere aos docentes o direito de progredir aproveitando-se de interstícios acumulados, exigindo o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício em cada nível, o que não seria possível se as progressões fossem concedidas em um só ato, e que a ausência de oportuno requerimento por parte do interessado impede a retroação dos efeitos financeiros.
Em suas razões recursais (evento 41), o apelante sustenta que a documentação acostada aos autos comprova o cumprimento de todos os requisitos e a obtenção de pontuação superior à necessária para as progressões funcionais nos interstícios de 26/08/2002 a 25/08/2017, argumentando que a avaliação de desempenho possui natureza meramente declaratória, retroagindo seus efeitos à data do implemento dos requisitos de tempo e desempenho.
A UFTM, apesar de devidamente intimada, deixou de apresentar contrarrazões.
Em seguida, os autos foram remetidos ao órgão ad quem para julgamento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 3 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.”
Conheço da apelação interposta pela parte autora, por entender preenchidos os pressupostos de admissibilidade.
Mérito recursal
Trata-se de ação ajuizada por D. N. S. T., Professor Adjunto do Magistério Superior da UNIVERSIDADE FEDERAL DO TRIÂNGULO MINEIRO – UFTM, objetivando obter o reconhecimento e a implantação de progressões funcionais acumuladas, com os respectivos efeitos funcionais e financeiros retroativos às datas de reconhecimento do cumprimento dos requisitos legais, observados os interstícios exigidos.
Busca a tutela jurisdicional para que seja declarada a nulidade parcial da Portaria nº 846/2017 e do Memorando nº 24/2017/SADEC/PRORH/UFTM, reconhecendo seu direito às progressões funcionais da Classe C, Nível I para o Nível II, deste para o Nível III, e deste para o Nível IV, com os consequentes efeitos funcionais e financeiros retroativos às datas de cumprimento de cada interstício de 24 meses.
A tese autoral, reiterada em sede de apelação e controvertida pela UFTM, reside na inexistência de óbice legal para o aproveitamento acumulado de interstícios, uma vez que os requisitos de tempo e desempenho tenham sido devidamente cumpridos para cada nível, e que a avaliação de desempenho possui natureza declaratória, não constitutiva do direito.
Portanto, a controvérsia recursal gira em torno da possibilidade ou não de reconhecimento de progressões funcionais acumuladas para docentes do Magistério Superior Federal, com a retroação dos efeitos funcionais e financeiros à data do cumprimento dos requisitos legais, em face da interpretação administrativa restritiva adotada pela Universidade Federal do Triângulo Mineiro (UFTM).
Do Regime Jurídico da Carreira do Magistério Superior Federal e da Natureza Declaratória da Progressão
A carreira do Magistério Superior Federal é regida pela Lei nº 12.772, de 28 de dezembro de 2012, que estabelece as diretrizes para o desenvolvimento funcional dos docentes. O artigo 12 da referida lei é claro ao dispor que o desenvolvimento na Carreira de Magistério Superior ocorrerá mediante progressão funcional e promoção. O § 1º do mesmo artigo define progressão como "a passagem do servidor para o nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe", enquanto promoção é a "passagem do servidor de uma classe para outra subsequente".
Para a progressão, o § 2º do artigo 12 estabelece dois requisitos cumulativos:
I - o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício em cada nível; e
II - aprovação em avaliação de desempenho.
A interpretação da UFTM, acolhida pela sentença, de que o requisito do inciso I do § 2º do art. 12 da Lei nº 12.772/12 exige que os interstícios sejam cumpridos em cada nível, o que não se mostra possível se as progressões forem concedidas em um só ato, carece de respaldo na teleologia da norma e na jurisprudência consolidada.
Com efeito, a exigência de cumprimento do interstício "em cada nível" visa assegurar que o docente permaneça por um período mínimo em determinada etapa da carreira, consolidando sua experiência e desempenho antes de avançar. Contudo, essa exigência não pode ser interpretada de forma a obstar o reconhecimento de direitos adquiridos quando o servidor, de fato, cumpriu sucessivamente todos os requisitos para cada um dos níveis, ainda que a formalização administrativa ocorra em momento posterior e de forma conjunta.
A Portaria nº 554, de 20 de junho de 2013, do Ministério da Educação, que regulamenta o processo de avaliação de desempenho para fins de progressão e promoção, reitera os mesmos requisitos legais, sem introduzir qualquer limitação temporal ou procedimental que impeça o reconhecimento de interstícios acumulados. O Decreto nº 94.664/87, em seu artigo 16, § 1º, também prevê a progressão após o cumprimento do interstício de dois anos no nível respectivo, mediante avaliação de desempenho.
É fundamental assentar que o ato administrativo que concede a progressão funcional possui natureza meramente declaratória, e não constitutiva. O direito à progressão surge no momento em que o servidor preenche todos os requisitos legais estabelecidos, quais sejam, o decurso do interstício temporal e a aprovação na avaliação de desempenho. A avaliação e a subsequente portaria de concessão apenas formalizam e atestam um direito preexistente, que já se incorporou ao patrimônio jurídico do servidor. A Administração Pública não cria o direito, mas o reconhece.
Nesse sentido, a jurisprudência pátria é uníssona em afirmar que, uma vez preenchidos os requisitos legais para a progressão, o direito do servidor é adquirido, e os efeitos financeiros devem retroagir à data em que tais requisitos foram implementados.
Tal entendimento, aliás, encontra amparo em previsão legal expressa instituída pela Lei nº 13.325/2016, ao incluir o artigo 13-A na Lei nº 12.772/2012, o que será aprofundado no tópico a seguir.
Assim, a demora da Administração em processar e concluir a análise do pedido ou mesmo eventual atraso no requerimento por parte do servidor, não servem de óbice à retroação dos efeitos, sob pena de violação ao princípio da legalidade.
Dos Efeitos Financeiros Retroativos e da Inaplicabilidade de Restrições Administrativas
A Lei nº 13.325, de 29 de julho de 2016, ao incluir o artigo 13-A na Lei nº 12.772/2012, pacificou a questão dos efeitos financeiros da progressão e da promoção, estabelecendo expressamente que:
"Art. 13-A. O efeito financeiro da progressão e da promoção a que se refere o caput do art. 12 ocorrerá a partir da data em que o docente cumprir o interstício e os requisitos estabelecidos em lei para o desenvolvimento na carreira."
Este dispositivo legal não comporta interpretações restritivas que condicionem os efeitos financeiros à data do requerimento administrativo ou da publicação da portaria. A ratio essendi da norma é justamente evitar que o servidor seja prejudicado por atrasos burocráticos ou por interpretações administrativas que desconsiderem o momento da efetiva aquisição do direito. O legislador, ao vincular o efeito financeiro ao "cumprimento do interstício e dos requisitos estabelecidos em lei", reforçou a natureza declaratória do ato de progressão.
A tese da UFTM, de que a progressão somente poderia ocorrer com o decurso de dois anos entre cada progressão e que não seria possível a cumulação de anos anteriores de efetivo exercício como "saldo ou crédito", baseada em pareceres internos e em uma suposta controvérsia entre órgãos da AGU e do MPOG, não pode prevalecer sobre a expressa disposição legal.
Atos normativos infralegais, como ofícios, orientações normativas, circulares ou pareceres, não possuem o condão de restringir direitos conferidos por lei, sob pena de flagrante violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II, e art. 37, caput, da Constituição Federal). A Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade estrita, podendo fazer apenas o que a lei autoriza. Se a lei não proíbe o reconhecimento de interstícios acumulados quando os requisitos (inclusive os interstícios) foram cumpridos para cada um deles, a Administração não pode criar tal óbice.
A distinção entre progressão acumulada e progressão per saltum é crucial na espécie. A progressão per saltum ocorre quando o servidor avança de um nível para outro sem cumprir o interstício no nível intermediário.
No presente caso, por sua vez, estamos diante de mera progressão acumulada, em que o autor cumpriu efetivamente os interstícios de 24 meses em cada nível, e obteve aprovação nas avaliações de desempenho correspondentes a cada um desses períodos. Assim, o fato de a formalização administrativa ter ocorrido em um único momento, após o decurso de mais de um interstício, não descaracteriza o cumprimento individual de cada requisito, e o reconhecimento do direito desde quando os requisitos foram preenchidos.
Em consonância com este entendimento a jurisprudência consolidada, bem ilustrada nos seguintes precedentes:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. RETROATIVIDADE DOS EFEITOS FINANCEIROS. PRECEDENTES DO TRF4. PRECLUSÃO QUINQUENAL. PRELIMINAR DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO REJEITADA. RECURSO DESPROVIDO. (…) III. RAZÕES DE DECIDIR: (…) 3. O direito subjetivo à progressão funcional e aos efeitos financeiros dela decorrentes surge com o cumprimento dos requisitos legais previstos na Lei nº 12.772/2012, especialmente o art. 13-A, incluído pela Lei nº 13.325/2016, independentemente da data de requerimento administrativo, publicação da portaria ou homologação da avaliação. 4. A homologação da avaliação é ato meramente declaratório que confirma direito preexistente, não podendo a Administração condicionar os efeitos financeiros à data de publicação ou análise posterior. 5. A orientação do Ofício Circular nº 53/2018 do MPOG, que veda progressão per saltum e exige interstício de 24 meses em cada nível, não pode prevalecer sobre a legislação vigente, sob pena de violação ao direito adquirido e ao princípio da legalidade. 6. A jurisprudência pacífica do TRF4 confirma que os efeitos financeiros da progressão e promoção funcional devem retroagir à data em que o servidor preencheu os requisitos legais, afastando a aplicação de normas administrativas que restrinjam esse direito.” (TRF4, AC 5058969-17.2023.4.04.7000, 12ª Turma , Relator para Acórdão LUIZ ANTONIO BONAT , julgado em 06/08/2025)
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PRELIMINARES AFASTADAS. MAGISTÉRIO SUPERIOR FEDERAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PROFESSOR UNIVERSITÁRIO. LEI 12.774/2012. EFEITOS FINANCEIROS. DATA DO IMPLEMENTO DAS CONDIÇÕES. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS. 1. Trata-se de ação civil coletiva ajuizada por Associação dos Docentes da Universidade Federal de Rondônia (ADUNIR) em face da Fundação Universidade Federal de Rondônia - UNIR, objetivando o deferimento de todos os pedidos administrativos de interstícios acumulados relativos a progressões e promoções funcionais de seus substituídos (docentes federais), atribuindo-lhes efeitos funcionais e financeiros desde a data em que reconhecido o preenchimento dos requisitos legais, deixando de adotar o entendimento esboçado no Ofício Circular 53/2018-MP e Nota Técnica nº 2556/2018–MP do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por estarem em dissonância com os artigos 12 e 14 da Lei n. 12.772/2012, bem como revisar, em prazo não superior a 120 dias, todos os processos administrativos relacionados à matéria. 2. Foi proferida sentença pelo juízo a quo julgando procedente o pedido para: "a) declarar o direito dos substituídos da Autora às progressões de interstícios acumulados em sua carreira, desde o momento em que preenchidos os requisitos legais para tanto, com efeitos funcionais e financeiros a contar desse marco temporal; b) reconhecer a natureza declaratória da avaliação de desempenho; c) determinar que a UNIR conceda as progressões de todos os interstícios acumulados, atribuindo-lhes efeitos funcionais desde a data em que reconhecido o preenchimento dos requisitos legais; d) determinar que a UNIR, na hipótese de aposentadoria no curso da ação, retifique o ato da aposentação, a fim de constar os níveis correspondentes às suas progressões de todos os interstícios acumulados, com o pagamento das diferenças geradas. e) condenar a requerida ao pagamento de honorários advocatícios, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), na forma do art. 85, §2º e 8º, do CPC." 3. A UNIR interpôs apelação aduzindo preliminarmente: a ilegitimidade ativa da parte autora, ante a ausência de registro no Ministério do Trabalho e Emprego; a obrigatoriedade de inclusão da União na demanda, em razão do litisconsórcio passivo necessário; e a prescrição do fundo de direito. No mérito, alega que a avaliação de desempenho, que é um dos requisitos para a promoção e a progressão funcional da carreira de Magistério Federal, possui caráter constitutivo, e não meramente declaratório, de modo que não há que se falar em retroação dos efeitos a partir do adimplemento do interstício de 24 meses. Salienta que as progressões funcionais dos servidores docentes somente serão concedidas após análise favorável da comissão avaliadora, e que não é possível o acúmulo de interstícios para fins de concessão de progressão funcional em mais de um nível por vez na carreira do magistério federal. 4. Quanto à legitimidade ativa da parte autora, cumpre observar que a ADUNIR-SSIND é uma seção sindical do Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES-SINDICATO NACIONAL), que atua no âmbito da Universidade Federal de Rondônia, e possui registro, consoante documento juntado ao Id. 430866294. Assim, pode defender os direitos e interesses dos associados administrativa e judicialmente, conforme previsto em seu estatuto. 5. Afastada também a preliminar de litisconsórcio passivo necessário. A Fundação Universidade Federal de Rondônia - UNIR é uma autarquia dotada de personalidade jurídica, quadro de pessoal e patrimônio próprios. É inequívoco, portanto, o reconhecimento da sua legitimidade para figurar no polo passivo da demanda, sendo desnecessária a inclusão da União no feito. 6. No que tange a ocorrência da prescrição, observo que o STJ firmou posicionamento no sentido de que a prescrição quinquenal prevista no artigo 1° do Decreto n. 20.910/32 deve ser aplicada a todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública, seja ela federal, estadual ou municipal, independentemente da natureza da relação jurídica estabelecida entre a Administração Pública e o particular. No caso dos autos, em se tratando de pretensão de concessão de progressões funcionais, que se distinguem dos casos de enquadramento funcional decorrentes de alteração legislativa que promoveu alterações na carreira dos servidores, a hipótese é de prestações de trato sucessivo, aplicando-se o enunciado 85 da Súmula do STJ. 7. A regência do servidor público vinculado aos quadros universitários segue os preceitos constitucionais e legais, principalmente o regramento geral da Lei 8.112 de 1990 e, em especial, a Lei 12.772 de 2002. Nesse viés, as normas regulamentares exaradas da administração universitária devem vincular-se à legalidade, sob pena de não atenderem ao fundamento de validade do direto, qual seja, a lei e, em seguida, à Constituição da República. 8. A progressão funcional dos servidores membros da carreira do Magistério Superior Federal, atualmente, rege-se pelo artigo 12 da Lei 12.772 de 2012 que prevê a necessidade de preenchimento cumulativo do requisito de cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício em cada nível e aprovação em avaliação de desempenho. 9. "A 1ª e 2ª Turmas desta Corte têm perfilhado entendimento no sentido de que os efeitos financeiros da progressão deverá se dar a partir da data do implemento dos requisitos exigidos pela legislação de regência." (AC 0033183-93.2011.4.01.3400/DF, Rel. Desembargadora Federal Gilda Sigmaringa Seixas, TRF1 - Primeira Turma, e-DJF1 de 18/12/2015) e AC 0014102-64.2007.4.01.3800/MG, Rel. Desembargadora Federal Monica Sifuentes, TRF1 - Segunda Turma, e-DJF1 p.309 de 30/06/2011). 10. Na hipótese dos autos, permanece o direito à progressão funcional a partir do complemento do interstício que ocasionou a evolução na carreira e gerou reflexos remuneratórios, conforme bem delineado na sentença recorrida, e, não a contar da aprovação em avaliação de desempenho. Com efeito, a avaliação decorre de procedimento administrativo com conclusão declaratória acerca do preenchimento dos pressupostos que se relacionam ao bom desempenho do serviço no interstício em avaliação. 11. Logo, a sentença de primeiro grau permanece hígida com a consideração de que reconhecida a natureza declaratória da avaliação de desempenho, os efeitos financeiros e acadêmicos da progressão dos substituídos da Associação autora devem retroagir à data do encerramento de seu último interstício. 12. Apelação da UNIR e remessa necessária desprovidas. (AC 1017970-78.2022.4.01.4100, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO MORAIS DA ROCHA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 24/03/2025)”
Ressalte-se que tais precedentes se amoldam perfeitamente ao presente caso e aos pontos nele controvertidos, pois reconhecem (i) que o direito à progressão e seus efeitos financeiros nascem com o cumprimento dos requisitos legais, independentemente da formalização administrativa e que a homologação da avaliação é ato declaratório, impedindo que a Administração condicione os efeitos financeiros a uma data posterior e (ii) que orientações administrativas, como o Ofício Circular nº 53/2018 do MPOG (análogo aos pareceres internos da UFTM), que vedam a progressão por interstícios acumulados ou exigem o cumprimento estrito de 24 meses em cada nível de forma sequencial e formalizada, não podem prevalecer sobre a legislação vigente, sob pena de violar o direito adquirido e o princípio da legalidade.
Diante de todo o exposto, e considerando que o autor demonstrou, por meio da documentação acostada aos autos (não impugnada no ponto pela UFTM), que cumpriu todos os requisitos legais – tanto o interstício temporal de 24 meses em cada nível (ainda que de maneira acumulada) quanto a aprovação nas avaliações de desempenho – jaz jus às progressões funcionais pleiteadas, com os consequentes efeitos funcionais e financeiros retroativos conforme as datas de preenchimento dos requisitos legais para cada progressão.
As diferenças decorrentes das progressões devidas, com seus reflexos em todas as verbas salariais/remuneratórias incidentes sobre o vencimento, serão apuradas em fase de liquidação/cumprimento de sentença, observada a prescrição quinquenal quanto a eventuais parcelas vencidas no quinquênio anterior ao ajuizamento da ação (art. 1º do Decreto nº 20.910/32 c/c Súm. 85 do STJ).
Consectários
Tendo em vista o provimento do recurso de apelação da parte autora, ficam invertidos os ônus sucumbenciais definidos pelo juízo de primeiro grau, devendo os honorários de 10% incidir sobre o valor atualizado da condenação, a ser apurado em cumprimento/liquidação de sentença. A ré é isenta de custas (artigo 4º da Lei n. 9.289/1996).
Juros e correção monetária na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal, em sua versão mais atualizada, vigente ao tempo do cumprimento de sentença, que já segue os precedentes de observância obrigatória do STF e do STJ sobre o tema, conforme o encadeamento da legislação de regência e sua vigência, como tem reiteradamente decidido a 2ª Turma deste Tribunal: AC n. 0024723-91.2005.4.01.3800, relator Desembargador Pedro Felipe Santos, TRF6, Segunda Turma, j. 13/06/2023; AC 1023821-84.2019.4.01.0000, Relator Desembargador Federal Klaus Kuschel, 2ª Turma, j. 18/04/2023; AC 0026079-38.2016.4.01.3800, Relator Desembargadora Federal Luciana Pinheiro Costa, 2ª Turma, TRF6, j. 28/03/2023.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação interposta pela parte autora, para julgar procedente o pedido inicial, resolvendo o mérito nos termos do art. 487, I do CPC.
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