Apelação Cível Nº 0001536-39.2014.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0001536-39.2014.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal FLAVIO BOSON GAMBOGI
RELATÓRIO
Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, em litisconsórcio com o Ministério Público Federal, em face de Vânia da Silva Carvalho, à qual se imputou a prática de condutas enquadradas nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.
Segundo narrado na exordial, a ré, então ocupante do cargo de Agente de Serviços Diversos do INSS, teria, de forma fraudulenta, concedido os benefícios nº 532.507.525-6 (BPC/LOAS – Idoso), nº 121.360.687-7 (Auxílio-doença) e nº 534.430.013-8 (BPC/LOAS – Idoso).
Alega o autor que tais benefícios teriam sido outorgados a pessoas que sequer compareceram à agência do INSS, não tendo sido exigida a apresentação de procuração por parte dos intermediários, tampouco observados os requisitos legais para a concessão (). Fatos que, segundo o Autor, configurariam a prática de ato de improbidade previsto no art. 10 e 11 da Lei 8.429/92.
No curso da ação, foi noticiado o falecimento da ré, sendo habilitada no polo passivo sua filha A. P. D. S. C. R., na qualidade de sucessora, nos termos do art. 8º da Lei nº 8.429/1992.
Proferida sentença em fevereiro de 2025, o Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Subseção Judiciária de Belo Horizonte julgou parcialmente procedente o pedido inicial. Fundamentou sua decisão na “robusta prova documental, enriquecida pela prova oral”, a qual demonstraria, de forma inequívoca, a concessão irregular dos benefícios, com efetivo prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito. Enquadrou os fatos nos incisos I e XII do art. 10 da LIA, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, condenando A. P. D. S. C. R., na qualidade de sucessora de Vânia da Silva Carvalho, ao ressarcimento ao erário do valor de R$ 96.936,51 (noventa e seis mil, novecentos e trinta e seis reais e cinquenta e um centavos), limitado ao montante da herança recebida. ()
Irresignada, A. P. D. S. C. R. interpôs recurso de apelação () arguindo, preliminarmente, (i) cerceamento de defesa, em razão da não realização do depoimento pessoal da falecida ré em audiência de instrução e julgamento; (ii) nulidade do Processo Administrativo Disciplinar – PAD nº 35097.002965/2012-31, ao argumento de que teria sido conduzido por servidor supostamente não estável no cargo; e (iii) ocorrência de bis in idem, sob o fundamento de que a ré já havia sido condenada pelos mesmos fatos na ação civil pública por improbidade administrativa nº 0028305-84.2014.4.01.3800.
No mérito, sustenta que houve anacronismo na análise dos fatos, tendo o INSS avaliado condutas praticadas nos anos de 2001, 2008 e 2009 com base em parâmetros tecnológicos, aplicativos e ferramentas somente disponíveis a partir de 2013/2014, quando da apuração administrativa, e ao longo da tramitação da presente ação (2014 a 2025). Argumenta, ainda, que o INSS não teria se desincumbido do ônus de demonstrar a existência de dolo ou de enriquecimento ilícito por parte da ré, tampouco eventual conluio entre ela e os beneficiários dos referidos benefícios. Ao final, requer o provimento do recurso para julgar improcedentes os pedidos formulados pelo INSS ou, subsidiariamente, a redução das sanções impostas. Sem preparo recursal em razão da justiça gratuita deferida em primeiro grau.
A apelação foi regularmente contrarrazoada pelo INSS () e pelo Ministério Público Federal ().
A Procuradoria Regional da República da 1ª Região manifestou-se pelo desprovimento do recurso ( ).
É o relatório.
VOTO
Juízo de Admissibilidade
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, passo à apreciação da apelação interposta.
Cerceamento de defesa
Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta a ocorrência de cerceamento de defesa, sob o argumento de que não foi realizado o depoimento pessoal de Vânia da Silva Carvalho na audiência de instrução e julgamento dos autos nº 0028305-84.2014.4.01.3800.
Entretanto, tal alegação não merece prosperar. Conforme reconhecido pela própria apelante, a ausência da ré em audiência decorreu de opção expressa da defesa técnica à época, que dispensou sua oitiva. Assim, não há que se falar em vício processual ou em ofensa às garantias do contraditório e da ampla defesa.
Ainda, no que se refere aos presentes autos, destaca-se que o juízo de origem indeferiu o pedido formulado pela ré para a produção de prova testemunhal.
Sobre o ponto, é pacífico o entendimento jurisprudencial de que o magistrado detém ampla liberdade na direção do processo, podendo avaliar, com base nos elementos constantes dos autos, a necessidade e a pertinência das provas requeridas pelas partes. É admissível, portanto, o indeferimento de provas que o juiz entenda como desnecessárias, protelatórias ou irrelevantes para o deslinde da controvérsia, sem que isso configure cerceamento de defesa. A propósito, confira-se:
“o magistrado tem ampla liberdade para analisar a conveniência e a necessidade da produção de provas, podendo perfeitamente indeferir provas periciais, documentais, testemunhais e/ou proceder ao julgamento antecipado da lide, se considerar que há elementos nos autos suficientes para a formação da sua convicção quanto às questões de fato ou de direito vertidas no processo, sem que isso implique ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa” (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.168.791/RR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/6/2023, DJe de 27/6/2023).
E, em que pese a inclusão do inciso II, no §10-F, do art. 17, da Lei 8.429/92, o qual estabelece que será nula a decisão de mérito que condenar o requerido sem a produção das provas por ele tempestivamente especificadas, tenho que a r. sentença não merece ser anulada em razão do indeferimento da prova acima referida.
A uma porque, a presente instrução processual foi conduzida à luz das disposições anteriores da LIA, sendo certo que a avaliação sobre a regularidade de determinado ato deve ser feita de acordo com a lei vigente no momento da sua prática, consoante orienta a teoria do isolamento dos atos processuais.
A duas porque, ainda que assim não fosse, a interpretação do referido dispositivo deve ser feita com cautela, sob pena de subverter os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.
Nesse sentido, é evidente que as provas inúteis, desnecessárias ou meramente protelatórias podem ser indeferidas. Afinal, o juiz segue como o destinatário das provas e poderá indeferi-las, motivadamente, sempre que as reputar desnecessárias. In casu, a respeito do indeferimento da prova testemunhal, o douto juízo a quo consignou que,
Vistos em inspeção.
Fls. 763/767: defiro o pleito formulado pelo INSS, com base nos mesmos fundamentos sustentados na decisäo de fls. 640/645.
Oficie-se ao Juizo da 19a Vara Federal comunicando a indisponibilidade de eventuais valores que a ré tenha a receber nos autos do processo n°. 2010.3800.008480-9, ate o limite de R$ 96.936,51, para garantia do ressarcimento ao erário, que se persegue na presente ação.
Quanto à prova testemunhal requerida à fl. 694, indefiro-a porque a análise da matéria atinente à improbidade administrativa dispensa a prova testemunhal, na medida em que os fatos estão suficientemente provados pelos documentos dos autos.
Ciencia às partes.
Ausentes outros requerimentos, intimem-se os litigantes para apresentação de razões finais, no prazo sucessivo de 15 (quinze) dias, a começar pelo autor.
Publique-se. Intimem-se.
Belo Horizonte, 30 de maio de 2016 ()
Como se constata, entendeu o juízo primevo que as provas já colacionadas à esta ação eram suficientes à busca da verdade. Vê-se, portanto, que não houve cerceamento de defesa.
Bis in idem
Igualmente, não há que se falar em ocorrência de bis in idem. Isso porque, conforme se extrai dos autos, a pedido do Ministério Público Federal, o pedido inicial formulado na ação civil pública nº 0028305-84.2014.4.01.3800 foi expressamente aditado, a fim de excluir do objeto daquela demanda os três benefícios ora discutidos, a saber: NB 532.507.525-6, NB 121.360.687-7 e NB 534.430.013-8.
Desse modo, tendo sido suprimida qualquer pretensão relacionada aos mencionados benefícios na ação nº. 0028305-84.2014.4.01.3800, não subsiste risco de duplicidade de julgamento ou de aplicação reiterada de sanções por fatos idênticos. Em consequência, também se afasta qualquer alegação de conexão entre os feitos.
Nulidade de Processo Administrativo Disciplinar
Sobre a alegação de nulidade do Processo Administrativo Disciplinar nº. 35097.002965/2012-31 que embasou a presente ação civil pública, a questão foi expressamente enfrentada pelo juízo de origem, que afastou qualquer vício na instauração ou condução do referido procedimento.
Conforme consignado na sentença, não há qualquer irregularidade apta a comprometer a higidez do PAD que fundamenta a presente demanda, cujo objeto é o ressarcimento ao erário de valores indevidamente pagos.
Quanto à alegação de participação de servidor supostamente não estável na comissão processante, esclareceu o magistrado a quo que tal matéria foi definitivamente dirimida no bojo do Processo Administrativo nº 04500.000225/2009-22, no qual se reconheceu a regularidade da atuação do referido servidor, por possuir a estabilidade exigida para compor comissões de sindicância e processos disciplinares.
Também não prospera a alegação de nulidade fundada na ausência de designação de defensor dativo, ao argumento de que a servidora estaria incapaz de se defender no processo administrativo disciplinar em razão de suposto quadro psiquiátrico. Conforme pontuado na origem, laudo médico-pericial produzido no bojo da presente ação afastou a hipótese de transtorno mental incapacitante, concluindo que a investigada não apresentava, nem apresentou no passado, qualquer patologia psiquiátrica que comprometesse sua capacidade de entendimento ou de autodefesa.
Dessa forma, mostra-se superada a discussão acerca da regularidade formal do PAD nº. 35097.002965/2012-31, inexistindo vício capaz de ensejar a nulidade do processo administrativo disciplinar que serviu de substrato à presente ação judicial
Introdução
Tratando-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, impende registrar que a Lei 14.230/2021 trouxe significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, modificando, inclusive, os elementos essenciais para a configuração do ato ímprobo suscetível de sanção. E, nada obstante as discussões acerca da adequada interpretação e aplicação da Lei 14.230/2021, o Supremo Tribunal Federal sedimentou, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199), a necessidade da presença do elemento subjetivo – DOLO – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA. Nessa oportunidade, ficou definido que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.
Na ocasião do julgamento, o Exmo. Ministro Relator Alexandre de Moraes esclareceu que, “vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada”.
Ressalte-se que o precedente possui caráter vinculante, nos termos do art. 927, III, do CPC, de modo que, à exceção do novo regime prescricional, aplicável ao presente caso as demais inovações instituídas pela Lei 14.230/2021.
Oportunamente, destaco ainda que — conforme defendi em minha tese de doutorado, com base na Dogmática Penal, especialmente nas lições de Claus Roxin na obra Política Criminal e Sistema Jurídico Penal — a imputação de ato de improbidade administrativa se dá em duas etapas. A primeira é a etapa objetiva, em que o agente, ao violar seus deveres institucionais de legalidade, honestidade e boa-fé, cria um risco proibido. Risco esse que, para configurar improbidade administrativa, deve ser realizado por um resultado correspondente também ilícito, que viole efetivamente um bem jurídico tutelado pelo órgão ou serviço ao qual o agente esteja vinculado. A segunda etapa é a subjetiva, na qual se deve demonstrar o dolo específico: utilizar de má-fé suas prerrogativas como agente público para lesionar as finalidades da atividade administrativa que exerce, em afronta à legalidade substancial.
Mérito
Superadas as questões preliminares, verifica-se que, no caso em análise, a ré Vânia da Silva Carvalho, no exercício de suas funções no INSS, é acusada de haver concedido irregularmente, de modo a causar prejuízo ao erário, 03 (três) benefícios previdenciários a segurados que, à época dos fatos, não preenchiam os requisitos legais exigidos para sua obtenção.
A Apelante afirma, por sua vez, que a prática de ato de improbidade, consistente em conceder benefício sem a observância das formalidades legais aplicáveis à espécie, não teria sido devidamente demonstrada nos autos, pois os depoimentos e documentos trazidos à colação não seriam suficientes a provar o ocorrido.
Em que pese seu esforço argumentativo, no caso específico dos autos, entendo por caracterizada a hipótese de improbidade prevista no art. 10, VII, da Lei nº. 8.429/92, porquanto demonstrado o dolo – assim entendido “como vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos dispositivos normativos” (art. 1º, §2º, da LIA) – na conduta da ré.
No presente caso, não há dúvidas de que a análise e deferimento dos benefícios concedidos irregularmente a Maria da Conceição de Souza, Sebastião Constantino e Nilza de Jesus Costa, foram realizados pela ré Vânia da Silva Carvalho.
Fatos que se subsumem ao art. 10, VII, da Lei 8.429/92, segundo o qual "constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: [...]VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;"
Tenho, portanto, por atendida a primeira etapa, pois criado um risco proibido que violou bem jurídico tutelado, já que a concessão de benefícios ocorreu à margem dos requisitos estabelecidos na Lei 8.213/91. Em todas as concessões, foram desconsideradas as exigências legais, conforme confirmado, tanto nos depoimentos acostados aos autos, quanto pela análise dos processos de concessão dos benefícios.
E, ainda que a Apelante sustente a existência de suposto anacronismo na análise realizada pela comissão processante, especialmente quanto aos requisitos de consulta ao CNIS e a outros sistemas informatizados, é notório que as irregularidades apuradas não se limitam a tais aspectos formais.
Ao contrário, a concessão dos benefícios não se mostrou irregular por mero descumprimento de procedimentos ou exigências burocráticas, mas porque os supostos beneficiários não preenchiam, à época, os requisitos legais necessários à obtenção dos benefícios assistenciais e previdenciários.
O mesmo se pode afirmar em relação à segunda etapa, pois apesar de ciente acerca das regras e requisitos para a concessão dos benefícios por se tratar de servidora reconhecidamente experiente nas suas funções, restou comprovado nos autos, que a ré procedeu à concessão dos benefícios mediante fraude em sua análise. Com efeito, consoante o douto julgador a quo,
Em relação à matéria de fundo, sustenta-se que foi instaurado pela pelo INSS, autarquia previdenciária, em 18/10/2012, processo administrativo disciplinar, para apurar a conduta funcional irregular da ex-servidora VANIA DA SILVA CARVALHO em decorrência da concessão de três benefícios previdenciários 532.507.525-6, 121.360.687-7 e 534.430.013-8, salientando que os fatos descritos se amoldam com perfeição ao disposto nos artigos 10, caput, e incisos I e XII e artigo 11, caput, e inciso I, ambos da Lei nº 8429/1992, em sua redação original, assim redigidos:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei e, notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
(...)
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
(...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;.”
No caso em tela, tenho que a conduta imputada a ex-servidora descrita no art. 10º, caput, da Lei 8429, de 1992, com a redação dada pela Lei 14230, de 2021, exige a prática de ato doloso:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
(...)
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente.”
Importante destacar que, no caso em apreço, os incisos I e II, do art. 11º, da Lei 8429, de 1992, no qual se fundamenta a pretensão inicial, foram expressamente revogados pela referida Lei 14230, de 25/10/2021:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).
II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).
A partir das teses firmadas pelo STF, consoante já demonstrado anteriormente, deve prevalecer em relação à Lei 14.230/2021, a regra do tempus regit actum, que determina a aplicação da lei nova a situações ainda não acobertadas pela coisa julgada.
A respeito do elemento subjetivo do agente, a nova sistemática exige a presença do dolo específico para configurar conduta ímproba (§3º do art. 1º da LIA). E no presente caso, evidente a presença do dolo específico na conduta da ex-servidora:
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
(...)
§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021).”
No caso examinado, consoante já estabelecida nas premissas iniciais, a atual redação da lei de improbidade passou a exigir a presença do dolo específico de causar efetivo e comprovado prejuízo ao erário, em linha com a jurisprudência desde muito consolidada de que seu propósito é sancionar o gestor desonesto e vil, mas não o incauto ou inábil para o cumprimento das funções administrativas.
Depreende-se da leitura dos mencionados dispositivos legais que, para a configuração dos atos de improbidade administrativa tipificados no art. 10, exige-se a demonstração cumulativa dos seguintes requisitos: a) lesão ao erário; b) ação ou omissão dolosa; c) efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º da LIA.
No caso concreto, conforme se apura das peças do processo, o conjunto documental presente nos autos é suficiente para comprovar que VÂNIA DA SILVA CARVALHO foi responsável, dolosamente, pela concessão indevida dos benefícios previdenciários n.º 532.507.525-6, 121.360.687-7 e 534.430.013-8, tal como narrado na petição inicial.
Na espécie vertente, restou apurado no PAD 35097.00 que foram praticadas diversas irregularidades na concessão dos benefícios enumerados na petição inicial, valendo destacar:
o benefício 532.507.525-6 (Anexo II), Amparo Social ao Idoso, foi concedido irregularmente à Maria da Conceição de Souza. Entre as irregularidades detectadas estão: (a) o fato de a ex-servidora ora Ré não possuir sequer autorização para protocolar requerimentos de Benefícios Assistenciais; (b) o fato de o requerimento ter sido feito por terceiro sem o necessário instrumento de procuração; (c) a ausência de pesquisa previa no sistema CNIS para verificar a retidão dos dados da requerente e do grupo familiar (p.e; endereço informado era falso, a declaração de que a interessada estava separada também era falsa); (d) a ausência de instrução básica do requerimento concessório com documentos obrigatórios, tais como, comprovante de endereço, "Declaração sobre a composição do grupo e renda familiar" e; (e), a renda per capita do grupo familiar a que pertence a então requerente estava acima do limite imposto em lei, o que por si so, resultaria no indeferimento do beneficio (a requerente é casada com militar) ; (f) a ausência de agendamento no atendimento da suposta Procuradora. Nota-se, pois, uma sucessão de irregularidades, afastando qualquer alegação sobre erro pontual da ora Re.
O benefício 121.360.687-7 (Anexo III), Auxílio-Doença, de titularidade do segurado Sebastião Constantino, foi concedido pela ora Re após a inserção de vínculos empregatícios fictícios, ausentes do CNIS e sem qualquer documento probatório e que, mais tarde, restou comprovado que tais vínculos nunca existiram. Destaca-se, que já na época da concessão deste beneficio, a existência de vinculo na CTPS sem a devida correspondência no CNIS já sugeriria indicio de irregularidade, obrigando a checagem da informação através de diligencias externas.
O benefício 534.430.013-8 (Anexo IV), Amparo Social ao Idoso, foi concedido irregularmente à Nilza de Jesus Costa. Entre as irregularidades detectadas estão: (a) o fato de o requerimento ter sido feito por terceiro sem o necessário instrumento de procuração; (b) ausência de assinatura da requerente no "Documento de Atualização de Dados Cadastrais/Atividade Pessoa Física; (c) a renda per capita do grupo familiar a que pertence a então requerente estava acima do limite imposto em lei (marido da requerente já percebia beneficio previdenciário), o que por si só, resultaria no indeferimento do beneficio LOAS. Tal situação era facilmente detectada através de simples consulta ao sistema Plenus.”
Como os fatos não ocorreram de forma eventual, episódica, mas rotineira, é insofismável o dolo específico que permeou a conduta da ex-servidora, com destaque ao reprovável proceder do agente público, que claramente se prevaleceu da posição privilegiada que ocupava no organograma da autarquia previdenciária em benefício não apenas próprio, como também de terceiros.
Como se depreende do conjunto probatório constante dos autos, restou amplamente demonstrado que a ré, de forma consciente e deliberada, concorreu para a concessão irregular de benefícios previdenciários, ocasionando efetivo prejuízo ao erário.
A robustez das provas documentais e testemunhais evidencia que a conduta da agente não decorreu de erro administrativo ou mera irregularidade formal, mas de atuação dolosa voltada à concessão indevida de prestações assistenciais e previdenciárias, em afronta direta aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa.
Não obstante o juízo de origem tenha enquadrado os fatos no inciso XII do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, entendo que a tipificação mais adequada é a prevista no inciso VII do mesmo dispositivo, porquanto a conduta verificada — consistente na concessão irregular de benefícios em violação aos requisitos legais — amolda-se com maior precisão à hipótese de “concessão, aplicação ou manutenção indevida de benefício financeiro ou tributário”, nos termos expressos da norma.
Assim, verificado no caso em apreço a imutabilidade do arcabouço fático que norteou a produção da sentença e em face da consonância entre os fatos apresentados e a norma jurídica incidente, cumpre-se prestigiar o julgamento de primeira instância, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, sem que tal medida encerre omissão ou ausência de fundamentação do decisum (STJ, AgRg no Recurso Especial Nº 1.224.091/PR, Ministro Benedito Gonçalves, DJ 24/03/2015).
Sobretudo porque, o douto Juízo a quo examinou a atuação da ré perscrutando a presença de dolo, o qual passou a ser um elemento essencial para a configuração do ato ímprobo suscetível de sanção, a partir das alterações carreadas pela Lei 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa.
Ressalte-se, ainda, que, no curso da instrução, foi produzida prova pericial médica, destinada a avaliar a higidez mental da servidora à época dos fatos. O laudo pericial concluiu, de forma categórica, pela ausência de qualquer confusão mental, transtorno psiquiátrico ou comprometimento cognitivo que pudesse afetar sua capacidade de discernimento ou autodeterminação. Segundo o magistrado sentenciante,
De outra parte, a ex-servidora VANIA DA SILVA CARVALHO por ocasião da apresentação da sua defesa alegou, em resumo, que só há ato de improbidade administrativa com a existência do elemento subjetivo do dolo motivo pelo qual precisa ser afastado o pedido de condenação da requerida com fundamento na Lei n° 8.429, de 1992, destacando que, no caso dos autos, não houve dolo ou má-fé da requerida com a intenção de locupletar-se às custas do erário, o que afasta a possibilidade de aplicação das sanções previstas na referida Lei, requerendo a juntada dos relatórios médicos em especial do laudo médico pericial realizado por órgão federal que comprova que a requerida apresenta quadro de transtorno mentais concluindo por dizer que ninguém é improbo, nem desonesto por imperícia, nem velhaco por imprudência, nem inidôneo se não quiser sê-lo ostensiva e propositadamente.
Na hipótese dos autos, consoante se vê, a ex-servidora apresentou resposta extremamente vaga e genérica, sem adentrar de fato nos episódios descritos com clareza na petição inicial configurando, na prática, a confissão quanto à pratica dos atos, tentando justifica-los através da alegação de suposta ausência de dolo e lucro e sob suposta alegação de insanidade mental à época dos fatos.
Todavia, o laudo médico-pericial produzido no curso da instrução processual concluiu, com muita segurança, que a ex-servidora não apresentava ou apresentou no passado, transtorno psiquiátrico, ou seja, ela era ao tempo da concessão irregular dos benefícios, inteiramente capaz de entender o caráter ilícito do fato e também de determinar-se de acordo com esse entendimento.
O exame das provas, consideradas em sua totalidade e das circunstâncias dos autos, levam à conclusão segura que a demandada gozava de pleno discernimento, como exige a lei, no momento em que foi praticada a conduta e também na ocasião em que teve deflagrado em seu desfavor o processo administrativo disciplinar.
Importante destacar que a ex-servidora, sucedida pela sua filha A. P. D. S. C. R. apresentou defesa (evento 310) alegando a nulidade absoluta do Processo Administrativo Disciplinar nº 35097.002965, por vício de competência, uma vez que o Presidente da Comissão Disciplinar, o servidor MARCUS VINÍCIUS CORRÊA ESPÓSITO não é servidor estável no serviço público, tampouco ocupante de cargo efetivo - requisitos exigidos pela legislação para a composição legal da Comissão Disciplinar – ferindo frontalmente a legislação pertinente, colocando em dúvida todos os atos praticados no referido PAD; salientando que a comissão processante deveria ter nomeado defensor dativo para acompanhá-la durante as sessões exatamente em razão de seu estado debilitado de saúde, concluindo por dizer que os depoimentos colhidos dos segurados beneficiários não deixa dúvida de que, a ex-servidora Vania da Silva Carvalho não tem nenhuma ligação com qualquer um deles, bem como não participou da concessão, já que era o SABI – Sistema de Administração de Benefícios por Incapacidade que concedia os benefícios assistenciais, concluindo por dizer que claro está que a ex-servidora do INSS, VANIA DA SILVA CARVALHO não teve participação na concessão irregular dos 3 (três) benefícios apontados na petição inicial.
Todavia, não há qualquer irregularidade na instauração e condução do PAD que dá suporte ao ajuizamento da presente demanda em que se pretende o ressarcimento dos prejuízos causados ao erário.
Isto porque que não existe nulidade em decorrência da presença de suposto servidor não estável esclarecendo que, no âmbito administrativo, o assunto foi esgotado por meio do Processo 04500.000225/2009- 22, onde se evidenciou que o servidor possui a estabilidade necessária para participar em Comissões de PAD.
Por igual forma, não merece prosperar a alegada nulidade pela falta de defensor dativo ao argumento de que a parte autora "estava completamente incapaz de responder ao PAD, tanto estava que não pode comparecer a quase nenhuma depoimento das testemunhas”, tanto que que o laudo médico-pericial atestou que a pericianda não apresenta ou apresentou no passado, transtorno psiquiátrico.
Por fim, a sucessora ANA PAULA argumenta que a ex-servidora Vania da Silva Carvalho não tem nenhuma ligação com qualquer um dos segurados beneficiários das fraudes, bem como não participou da concessão, já que era o SABI – Sistema de Administração de Benefícios por Incapacidade que concedia os benefícios assistenciais, concluindo por dizer que claro está que a ex-servidora do INSS, VANIA DA SILVA CARVALHO não teve participação na concessão irregular dos 3 (três) benefícios apontados na petição inicial.
Tais fatos, à evidência, deveriam estar amparados por provas irrefutáveis e robustas, sendo imprescindível a sua inequívoca demonstração, ônus que competia ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. (CPC/2015, art. 373, II).
Todas as irregularidades e desrespeito às diretrizes básicas do INSS para concessão de benefícios estão devidamente descritos na petição inicial e nenhuma delas foi devidamente contraposta seja por VÂNIA DA SILVA CARVALHO, seja por A. P. D. S. C. R..
Conclui-se, portanto, que o conjunto probatório é suficiente para transmitir a certeza de que que a servidora era considerada expert em benefícios previdenciários assistenciais, tendo bastante experiência na área, tendo inclusive exercido função de SUPERVISORA, fato esse que por si só atesta a existência de dolo na concessão totalmente irregular dos benefícios descritos na petição inicial.
A robusta prova documental, enriquecida pela oral, sob qualquer ótica pela qual se analise a questão, não deixa o menor resquício de dúvida quanto à concessão irregular dos benefícios, com efetivo prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito, de sorte a se materializar a hipótese do art. 10, I e XII, da Lei nº 8429, de 1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021.
Deveras, considerando a ausência de elementos capazes de modificar o entendimento manifestado nos fundamentos transcritos na sentença, esses são legítimos a embasar o presente julgado.
Assim, no mesmo trilho do douto Juízo a quo, concluo pela presença do elemento subjetivo necessário a caracterizar a prática de ato ímprobo previsto no art. 10, VII, da Lei de Improbidade, com as alterações trazidas pela Lei nº. 14.230/2021.
Dosimetria
Mantida a condenação, cumpre destacar que, no tocante à responsabilização patrimonial de herdeiros e sucessores, a nova redação do art. 8º da Lei nº 8.429/1992, conferida pela Lei nº 14.230/2021, passou a dispor de maneira mais clara e tecnicamente precisa que:
“O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido.”
A modificação legislativa operada reforça o caráter exclusivamente ressarcitório da responsabilidade sucessória nas ações por improbidade administrativa, restringindo expressamente o alcance da obrigação transmitida ao espólio e aos herdeiros às hipóteses de recomposição do patrimônio público lesado.
Nesse ponto, é importante firmar que, se antes havia dúvida acerca da possibilidade de inclusão da multa civil nas obrigações de natureza reparatória, as alterações promovidas pela Lei nº. 14.230/21 deixam claro que a multa, enquanto sanção de caráter punitivo, não poderá se estender aos herdeiros ou ao espólio. É o que também se infere da análise do novo art. 12, da LIA:
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;
II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;
III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
[...]
§ 2º A multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II e III do caput deste artigo é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade.
[…]
§ 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Com efeito, nos termos da nova redação do art. 12 da Lei nº 8.429/1992, introduzida pela Lei nº 14.230/2021, o dever de ressarcimento ao erário passou a ser expressamente destacado das sanções aplicáveis ao agente ímprobo, entre as quais figura a multa civil. Tal distinção normativa evidencia, de forma inequívoca, a natureza jurídica diversa entre o ressarcimento — de índole reparatória — e as demais penalidades, de cunho sancionatório.
Nesse mesmo sentido, os §§ 2º e 5º acrescentados ao art. 12 da LIA reforçam o caráter nitidamente punitivo e pedagógico da multa civil. O §2º permite o aumento da penalidade para garantir sua efetividade e capacidade dissuasória, enquanto o §5º destaca sua finalidade de reprovação e prevenção da prática de atos ímprobos.
Pacificou-se, portanto, com a novo regime jurídico de improbidade, o entendimento jurisprudencial no sentido de que "o ressarcimento não constitui sanção propriamente dita, mas sim consequência incontornável do prejuízo causado" (REsp 1.761.202/MG, Relator Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 11.3.2019)” (REsp 1872734/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, J. 24/11/2020, Dje 18/12/2020) ao passo que “a multa cumpre o papel de 'verdadeiramente sancionar o agente ímprobo'. Descabe impor aos sucessores do falecido eventual pagamento de multa civil, pois, se assim fosse, a pena ultrapassaria a pessoa do condenado, o que não se pode razoavelmente admitir. 4. Recurso provido.” (AC 0003586- 34.2006.4.01.3310, Juíza Federal Rogéria Maria Castro Debelli (Conv.), Trf1 - Terceira Turma, E-djf1 31/03/2017 – g.n.).
À luz de tais fundamentos, impõe-se a observância do novo arcabouço normativo, que delimita de forma objetiva e precisa os contornos da responsabilidade patrimonial da sucessora da ré, ora apelante, restringindo-a exclusivamente à recomposição dos danos efetivamente causados ao erário, até o limite do patrimônio transferido.
Da análise da r. sentença, constata-se que A. P. D. S. C. R., na qualidade de sucessora de Vânia da Silva Carvalho, foi condenada exclusivamente ao ressarcimento do montante de R$ 96.936,51 (noventa e seis mil, novecentos e trinta e seis reais e cinquenta e um centavos), limitado ao valor da herança recebida, em estrita observância ao disposto no art. 1.729 do Código Civil.
Assim, verifica-se que o juízo de origem aplicou corretamente os limites legais da responsabilidade sucessória, restringindo a condenação à recomposição do dano causado ao erário, sem qualquer extrapolação do patrimônio transmitido.
Dessa forma, não há reparos a fazer quanto à condenação imposta, que se mostra plenamente compatível com o arcabouço normativo vigente e com a orientação jurisprudencial consolidada sobre a matéria.
Juros e Correção Monetária
Sobre o ressarcimento exigido incidirão juros e correção monetária, em conformidade com o Manual de Cálculos da Justiça Federal, desde o evento danoso até a data do efetivo pagamento (Tema 1128/STJ).
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação da ré. Custas ao final, nos termos do art. 23-B, § 1º, da Lei 8.429/92.
Documento eletrônico assinado por FLAVIO BOSON GAMBOGI, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000234208v33 e do código CRC 7c84460f.
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