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Apelação Cível Nº 0010227-62.2002.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0010227-62.2002.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Cuida-se de apelação interposta por C. W. V. contra a sentença proferida pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, que julgou improcedente a ação ordinária ajuizada em face do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), por meio da qual o autor buscava a anulação do ato administrativo que classificou o imóvel rural denominado Fazenda Santa Rosa (ou Fazenda Barreirinho), localizado em Paracatu/MG, como grande propriedade improdutiva, bem como a declaração de sua produtividade e o reconhecimento do cumprimento da função social da gleba.
A controvérsia teve origem na divergência acerca da área do imóvel a ser considerada (área registrada vs. área medida), que repercute nos índices de Grau de Utilização da Terra (GUT) e Grau de Eficiência na Exploração (GEE), os quais servem de parâmetro legal para definir a produtividade.
O autor alegou que a vistoria realizada pelo INCRA para o período de abril/2000 a março/2001 não teria computado integralmente a safra de milho e o rebanho bovino, apresentando índices de produtividade inferiores aos exigidos. Produzida prova pericial em ação cautelar preparatória, o laudo oficial concluiu pela produtividade do imóvel, considerando a área registrada de 1.917,20 ha, com GUT de 80% e GEE de 108,76%. A primeira sentença acolheu a tese do autor, declarando a nulidade do ato administrativo.
O INCRA apelou, e o Tribunal Regional Federal da 1ª Região anulou a sentença, determinando a realização de perícia complementar com base na área real medida do imóvel, de 2.057,98 ha, considerada pela autarquia. O autor, todavia, não adiantou os honorários da perícia, manifestando desinteresse em sua produção, o que ensejou a prolação de nova sentença, que julgou improcedente o pedido, com base no laudo administrativo do INCRA, que apurou GUT de 81,46% e GEE de 94,76%, aquém do mínimo legal de 100%.
O autor interpôs apelação sustentando, em síntese: (i) nulidade da vistoria administrativa em razão do esbulho possessório sofrido em 2003, por integrantes do MST, o que atrairia a incidência do art. 2º, §6º, da Lei n.º 8.629/1993 e do Decreto n.º 2.250/1997, que vedam a vistoria de imóvel ocupado; (ii) prevalência da área registrada sobre a área medida para aferição da produtividade; e (iii) ônus do custeio da perícia complementar deveria ter sido atribuído ao INCRA.
O autor requereu ao juízo a quo a consideração de fato posterior, qual seja, a invasão da Fazenda por membros do MST. O juízo entendeu que a alegação de invasão era estranha à lide.
Em decisão posterior, a apelação não foi recebida por intempestividade. Interposto agravo de instrumento, este foi provido para reconhecer a tempestividade do recurso. O TRF1, então, negou provimento à apelação, mantendo a improcedência do pedido.
Contra esse acórdão, o autor interpôs recurso especial, provido parcialmente pelo Superior Tribunal de Justiça, que anulou o acórdão recorrido e determinou o retorno dos autos para que a Corte de origem analise a ocorrência da invasão alegada e suas consequências jurídicas, notadamente à luz do art. 2º, §6º, da Lei n.º 8.629/1993.
Em cumprimento à determinação do STJ, os autos retornaram para julgamento da apelação.
O Ministério Público Federal manifestou-se pelo prosseguimento do feito, com intimação das partes e observância da decisão superior, destacando a conexão com ações possessórias e de desapropriação.
O INCRA, por sua vez, reiterou que a invasão ocorreu somente em 2003, após a vistoria e a declaração de interesse social do imóvel, de modo que não teria interferido na classificação da propriedade como improdutiva, além de sustentar inovação indevida da lide.
É o relatório.
VOTO
1. Contextualização
A controvérsia devolvida limita-se (i) à validade da classificação administrativa de improdutividade da Fazenda Santa Rosa (vistoria referente a 04/2000–03/2001), (ii) aos parâmetros técnicos utilizados (área registrada x área medida; índices GUT/GEE), (iii) ao ônus de custeio da perícia complementar e, conforme determinação do STJ, (iv) à análise da invasão do imóvel e suas consequências jurídicas (art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/1993). A tempestividade da apelação restou reconhecida pelo TRF1 em agravo de instrumento, não comportando nova discussão nesta sede.
2. Parâmetros normativos de produtividade (GUT/GEE) e ônus probatório
Nos termos da Lei 8.629/1993 e da política agrária, considera-se produtivo o imóvel que, simultaneamente, alcance GUT ≥ 80% e GEE ≥ 100%. A autarquia federal incumbe-se da fiscalização técnica desses requisitos.
No caso, o laudo administrativo apurou GUT de 81,46% e GEE de 94,76%, aquém, pois, do patamar mínimo legal. O autor produziu prova pericial em ação cautelar preparatória, com conclusão oposta (GEE 108,76%), mas tomando por base a área registrada (1.917,20 ha). Sobreveio, em apelação do INCRA, anulação da primeira sentença e determinação de perícia complementar para aferição na área real medida (2.057,9848 ha). Intimado a adiantar honorários, o autor não os depositou, ocasionando a improcedência por insuficiência de prova judicial idônea a infirmar o laudo administrativo. À luz do art. 373, I, do CPC/2015 (antigo art. 333, I), permanecendo controversa a produtividade e ausente a perícia complementar exigida pelo acórdão, não se desconstitui o ato administrativo.
3. Área registrada x área medida para aferição da produtividade
A alegação de prevalência incondicional da área registrada não se sustenta. A jurisprudência do STJ, em matéria de reforma agrária, admite a prevalência da área medida quando corroborada por laudos técnicos idôneos, por refletir de modo mais fidedigno a realidade física do bem. É o que se extrai, por exemplo, do REsp 841.001/BA (Rel. Min. Luiz Fux), no qual se reconheceu a primazia da mensuração efetiva sobre a matrícula para fins de justa indenização, diante da convergência entre o laudo do INCRA e a perícia oficial. Mutatis mutandis, a mesma racionalidade técnica orienta a aferição dos índices GUT/GEE, que devem ter por denominador a área efetiva da propriedade.
É certo que, no campo indenizatório, há precedentes que tratam de soluções operacionais para discrepâncias entre matrícula e mensuração (v.g., retenção do excedente em depósito até retificação). Tais providências, contudo, não infirmam a regra técnico-metodológica: para aferir produtividade, a base deve espelhar a extensão fática, sob pena de inflar artificialmente os índices e viciar o resultado.
No caso concreto, a divergência entre o laudo administrativo e o laudo cautelar decorre, nuclearmente, da área utilizada no cálculo. Como não se realizou a perícia complementar destinada a apurar a produtividade sobre a área real (2.057,9848 ha), inexiste prova técnica judicial apta a afastar a conclusão administrativa de GEE inferior a 100%, bastante, por si, para caracterizar a improdutividade no período vistoriado. Ademais, o registro imobiliário goza de presunção relativa e, havendo divergência métrica, impõe-se prova pericial. Ausente essa prova (por desinteresse do autor), prevalece a conclusão técnico-administrativa, à míngua de elemento judicial idôneo em sentido contrário. Dessa forma, não assiste razão ao apelante nessas insurgências.
4. Ônus de adiantamento da perícia complementar
A determinação de perícia sobreveio sob a égide do CPC/1973. O art. 33 daquele diploma dispunha que os honorários do perito deveriam ser pagos pela parte que houvesse requerido a perícia, ou pelo autor, quando requerida por ambas as partes ou determinada de ofício pelo juiz.
Logo, determinada de ofício (que, no caso em exame, decorreu de imposição do TRF1, no acórdão que anulou a primeira sentença), cabia ao autor adiantar os honorários. A disciplina atual do art. 95 do CPC/2015 (rateio quando determinada de ofício) não retroage para alcançar ato processual praticado na vigência do diploma revogado. Correto, pois, o entendimento de origem ao julgar prejudicada a prova pela falta de adiantamento, com as consequências probatórias pertinentes. Afastada a alegação do apelante nesse ponto.
5. Prevalência do laudo pericial cautelar (aferição da produtividade)
O laudo produzido na ação cautelar de produção antecipada de provas fundou-se na área registrada, divergente da área real indicada pelo INCRA e cuja verificação judicial complementar foi expressamente exigida pelo acórdão que anulou a primeira sentença. Sem a perícia complementar, subsiste óbice metodológico que fragiliza a força persuasiva do laudo cautelar para infirmar o laudo administrativo quanto ao GEE inferior a 100% no período auditado.
6. Da invasão (esbulho) e suas consequências jurídicas
O art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/1993 estabelece que o imóvel rural objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo “não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência […]”.
Em complemento, o Decreto 2.250/1997, art. 4º, já dispunha que imóvel esbulhado não será vistoriado para os fins da Lei 8.629/1993 enquanto não cessada a ocupação.
A jurisprudência do STJ consolidou-se na Súmula 354: “A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária”.
Ainda, o STJ enfatizou que, “qualquer que seja a data da invasão, anterior ou posterior, ou mesmo sua extensão”, o esbulho acarreta a suspensão quanto aos atos mencionados no art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/1993 (v.g., AgRg no REsp 1.249.579/AL; no mesmo sentido, AgRg no Ag 1.432.291/BA).
O STF, por sua vez, reputou constitucional a vedação legal de vistoria/avaliação/desapropriação nos dois anos subsequentes à desocupação de áreas invadidas, enquanto medida de proteção à ordem pública e à segurança jurídica (ADI 2213 e ADI 2411):
[...] 6. É constitucional a fixação de prazo mínimo para o início do procedimento de vistoria em que se avaliará o cumprimento da função social de imóvel objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo. Disposição que encontra respaldo também no art. 4º do Decreto n. 2.250/1997. Contudo, a ocupação apta a atrair a aplicação do § 6º do art. 2º da Lei n. 8.629/1993 deve ser anterior ou contemporâneo aos procedimentos expropriatórios e atingir porção significativa do imóvel. Precedentes. 7. O processo de reforma agrária não pode ser conduzido de maneira arbitrária ou contrária ao ordenamento, seja pelo poder público, seja por particular ou organização social. O esbulho possessório é tipificado no art. 161, II, do Código Penal. Logo, a proibição de repasse de recursos públicos a grupos (entidade, organização, pessoa jurídica, movimento ou sociedade de fato) envolvidos na invasão de propriedade privada é constitucional, considerada a ilegalidade da conduta. A submissão aos princípios da legalidade e da moralidade veda o fomento de atividades ilícitas e contrárias à ordem constitucional. Dessa forma, surge viável o exercício do poder de autotutela para controlar a validade do ato de destinação de recursos públicos, não se configurando inconstitucionalidade por violação de ato jurídico perfeito. 8. O princípio da proporcionalidade visa inibir e neutralizar o abuso do poder público no exercício das funções que lhe são inerentes. No caso sob exame, não se observa excesso, arbitrariedade ou irrazoabilidade na edição da medida provisória questionada. 9. Ratificado o entendimento firmado de forma unânime pelo Supremo no julgamento da medida cautelar, ocorrido em 4 de abril de 2002, com acórdão publicado em 23 de abril de 2004, ainda sob a relatoria do ministro Celso de Mello, julgando-se parcialmente procedentes os pedidos formulados nas ações diretas de inconstitucionalidade, a fim de atribuir interpretação conforme à Constituição ao § 6º do art. 2º da Lei n. 8.629/1993, na redação dada pela Medida Provisória n. 2.183-56/2001, em ordem a explicitar que o esbulho possessório ou invasão a que se refere o dispositivo deve ser anterior ou contemporâneo à vistoria e atingir porção significativa do imóvel, a ponto de alterar os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração. STF – ADI 2213 – Tribunal Pleno, Rel. Min. Nunes Marques, p. 01/03/2024. Acórdãos no mesmo sentido: ADI 2411.
6.1. Aplicação ao caso concreto
(i) Fato: a invasão da Fazenda Santa Rosa por grupo ligado ao MST ocorreu em 2003, ensejando ação possessória conexa. Trata-se de fato posterior ao período de vistoria administrativa (04/2000–03/2001), que embasou a classificação de improdutividade.
(ii) Efeito jurídico: à luz do art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/1993, da Súmula 354/STJ e da orientação de que a data é irrelevante para a incidência da suspensão (desde que comprovado o esbulho), impõe-se reconhecer que, a partir da invasão, ficaram vedados novos atos de vistoria, avaliação ou desapropriação, devendo o processo expropriatório permanecer suspenso até dois anos após a desocupação (em dobro, se reincidente). Súmula 354/STJ: “A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária.”
(iii) Repercussão sobre a classificação pretérita: embora o esbulho impeça que atos expropriatórios subsequentes se sirvam de uma situação de posse turbada para sustentar a improdutividade, não retroage para invalidar, por si, a vistoria pretérita realizada quando inexistia invasão. Em outras palavras: o esbulho suspende e contamina atos expropriatórios posteriores, mas não transfigura a produtividade já aferida no período anterior, salvo se demonstrado que a própria vistoria padeceu de vício jurídico ou metodológico (o que não se provou).
Nesse sentido, julgados do STJ:
[...] 2. Orientação adotada pela Corte de origem em sintonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que "a invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária" (Súmula 354/STJ). 3. "Qualquer que seja a data da invasão, anterior ou posterior, ou mesmo sua extensão, se total ou mínima, o esbulho possessório acarreta a suspensão do processo expropriatório quanto aos atos mencionados no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93" (AgRg no REsp 1.249.579/AL, DJe de 4/9/2013). 4. Agravo regimental não provido. (AgRg no Ag 1432291/BA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 18/10/2013).
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO. SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO. INVASÃO DO IMÓVEL. SÚMULA 354/STJ. 1. Nos termos da Súmula 354/STJ: "A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma agrária", isso porque, "o sistema constitucional não tolera a prática de atos, que, concretizadores de invasões fundiárias, culminam por gerar - considerada a própria ilicitude dessa conduta - grave situação de insegurança jurídica, de intranqüilidade social e de instabilidade da ordem pública" (ADI 2.213 MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 23.4.2004). 2. Portanto, qualquer que seja a data da invasão, anterior ou posterior, ou mesmo sua extensão, se total ou mínima, o esbulho possessório acarreta a suspensão do processo expropriatório quanto aos atos mencionados no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93. 3. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do MS 25.493, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 24.4.2012, reafirmou a higidez e a eficácia plena do art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/93 ao concluir que "a prática ilícita do esbulho possessório, quando afetar (ou não) os graus de utilização da terra e de eficiência em sua exploração, comprometendo (ou não) os índices fixados por órgão federal competente, qualifica-se, sempre, em face dessa anômala situação, como hipótese configuradora de força maior, constituindo, por efeito da incidência dessa circunstância excepcional, causa inibitória da válida edição do decreto presidencial" (excerto do voto do Exmo. Min. Celso de Mello). 4. Ressaltou-se, igualmente, que a norma "não tem como ratio fundamental inibir ato que ponha em xeque a produtividade do imóvel. Acho que tem, antes, uma finalidade social mais ampla: evitar o conflito no campo, a violência no campo, desestimulando a invasão de imóveis para efeito de reforma agrária. Isso é fundamental. Se a invasão é pequena ou grande, se atrapalha ou não a produtividade do imóvel, do meu ponto de vista, com o devido respeito, é irrelevante" (trecho do voto do Exmo. Min. Cézar Peluzo). 5. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1249579/AL, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe 04/09/2013).
A determinação do STJ, que ora se cumpre, era a de analisar a ocorrência do esbulho e as suas consequências jurídicas, o que conduz, no caso, ao reconhecimento da suspensão de atos supervenientes ao esbulho, sem afastar a conclusão técnica de GEE < 100% no período de 2000/2001.
Nos autos conexos (desapropriação e possessória), cumpre observar estritamente a vedação legal de vistoria/avaliação e a suspensão de atos expropriatórios durante o interregno legal, desconsiderando quaisquer reflexos de improdutividade decorrentes do esbulho. Este reconhecimento, todavia, não autoriza, no âmbito da apreciação desta apelação, a conclusão de produtividade pretérita quando os índices técnicos apurados à época não o demonstram.
Diante do exposto, voto por negar provimento à apelação. Fica preservada a condenação em honorários sucumbenciais nos exatos termos fixados na origem, em 10% sobre o valor da causa, à luz do art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC/1973, por se tratar de decisão proferida sob a égide do diploma processual então vigente.
Documento eletrônico assinado por MARCELO DOLZANY DA COSTA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000229823v2 e do código CRC 36b36fed.
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