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Agravo de Instrumento Nº 1012629-57.2019.4.01.0000/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0003880-42.2018.4.01.3803/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Cuida-se de agravo de instrumento interposto por I. M. P. contra decisão proferida nos autos da ação originária nº 6204-73.2016.4.01.3803, bem como de agravo interno manejado pela mesma parte em face de decisão monocrática que indeferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal.
I. M. P. ajuizou ação contra a União, com o objetivo de assegurar o fornecimento do medicamento Enoxaparina, indicado como único tratamento viável para a Síndrome de Budd-Chiari (CID 10: I82.0) e Cirrose Hepática (CID 10: K74.6).
Em 2016, foi deferida antecipação de tutela determinando o fornecimento do fármaco, posteriormente confirmada por sentença em 26/09/2016. Não obstante, a União deixou de cumprir voluntariamente a decisão, o que levou ao ajuizamento da execução provisória em 2018 (processo nº 3880-42.2018.4.01.3803).
Diante do reiterado descumprimento, foram fixadas multas diárias, inicialmente no valor de R$ 100,00, posteriormente majoradas para R$ 500,00. As tentativas de bloqueio em contas do Ministério da Saúde e do Fundo Nacional de Saúde mostraram-se ineficazes por ausência de saldo. Persistindo a mora, a parte autora requereu medidas mais gravosas, como busca e apreensão do medicamento e encaminhamento dos autos ao Ministério Público Federal para apuração de responsabilidade civil e criminal.
O Agravo de Instrumento foi interposto contra decisão de 02/04/2019, que indeferiu os pedidos da exequente de busca e apreensão do medicamento e remessa ao MPF, limitando-se a reiterar a intimação da União e a majorar a multa diária para R$ 500,00.
A agravante sustentou: (i) a violação aos direitos fundamentais à saúde e à vida (arts. 6º e 196 da CF); (ii) a ineficácia das medidas coercitivas adotadas até então; (iii) a necessidade de garantir a efetividade da tutela jurisdicional, mediante bloqueio de verbas públicas e, subsidiariamente, a ampliação da constrição para “toda e qualquer conta da União”, citando precedentes do STJ e TRF4; (iv) a ausência de fundamentação no indeferimento de seus pedidos de busca e apreensão do fármaco e remessa ao MPF; (iv) a urgência na concessão da antecipação de tutela recursal.
Em 15/05/2019, o Relator indeferiu a tutela antecipada recursal. Reconheceu: (i) a conduta reprovável da União, que não fornecia o medicamento deferido desde 2016; (ii) a urgência e imprescindibilidade do fármaco, atestada por relatórios médicos.
Não obstante, entendeu necessário ouvir previamente a União antes de adotar medidas mais gravosas.
A agravante interpôs Agravo Interno contra a decisão monocrática, com fundamento no art. 1.021 do CPC c/c art. 44, I, da LC 80/94, pleiteando reconsideração ou julgamento célere pela 6ª Turma do TRF1.
No Agravo Interno, a parte agravante sustenta: (i) a existência de contradição na decisão, pois, embora reconhecida a urgência e a conduta reprovável da União, foram postergadas as medidas efetivas; (ii) a inexistência de justificativa plausível para a demora da União, cuja atuação se restringiu a encaminhar ofícios internos anos após a tutela inicial de 2016; (iii) a recusa da União em cumprir ordem judicial, alegando entraves burocráticos e a impossibilidade de bloqueio de verbas públicas em razão da Conta Única do Tesouro Nacional e do sistema SIAFI; (iv) a inaplicabilidade da Suspensão de Segurança nº 1016719-45.2018.4.01.0000, por tratar de situação coletiva e abstrata, diversa da urgência individual do caso; (v) a demonstração de que o orçamento do Ministério da Saúde para 2019 possuía baixa execução, afastando a alegação de insuficiência financeira; (vi) a necessidade de reforma imediata da decisão para assegurar a efetividade da tutela.
Com contrarrazões [Evento 33].
VOTO
I – Delimitação da controvérsia e julgamento conjunto
Cuida-se de julgamento conjunto do Agravo de Instrumento interposto por I. M. P. em face de decisão do juízo da 1ª Vara Federal de Uberlândia/MG, bem como do Agravo Interno por ela manejado contra decisão monocrática desta Relatoria que indeferiu, em sede liminar, o pedido de sequestro de valores e de busca e apreensão do medicamento Enoxaparina.
Ressalte-se, desde logo, que os presentes recursos serão analisados em conjunto com o Agravo de Instrumento n.º 1000575-16.2022.4.06.0000, interposto pela União, no qual se discutiu a legalidade da determinação judicial de bloqueio de verbas públicas como medida de efetivação da obrigação de fornecer o medicamento. Tal providência de julgamento conjunto justifica-se pela identidade de matéria e pela necessidade de coerência de entendimentos no âmbito desta Turma.
II – Do cabimento das medidas executivas em obrigações de fazer contra a Fazenda Pública
O ponto central da controvérsia consiste em definir quais medidas são cabíveis e adequadas para compelir a União ao cumprimento da obrigação de fornecer o medicamento.
A jurisprudência consolidada do STJ, sob a sistemática dos recursos repetitivos (Tema 84 – REsp 1.069.810/RS), reconhece que, em hipóteses de fornecimento de medicamentos, pode o magistrado adotar medidas eficazes e proporcionais, inclusive o bloqueio/sequestro de valores públicos, de forma excepcional, quando a Administração se mostra recalcitrante.
No mesmo sentido, o STF, no âmbito da repercussão geral (Tema 289 – RE 607.582/RS), embora ainda pendente de tese definitiva, reiteradamente admite a utilização do bloqueio como medida legítima para garantir o direito fundamental à saúde, notadamente diante da inércia estatal.
Assim, a União não pode se escusar ao cumprimento da obrigação judicial sob o argumento de impenhorabilidade genérica de recursos públicos ou de entraves burocráticos relacionados à Conta Única do Tesouro Nacional.
Busca e apreensão do medicamento
A medida de busca e apreensão do fármaco junto a órgãos da União não se revela juridicamente viável. Trata-se de providência materialmente impraticável, além de inadequada sob o ponto de vista processual, por ensejar indevida invasão da esfera administrativa. A efetividade da tutela pode e deve ser assegurada por meios menos gravosos e juridicamente mais adequados, como o bloqueio de valores.
Remessa ao Ministério Público Federal
O encaminhamento dos autos ao MPF para apuração de responsabilidade civil e criminal da União tampouco merece prosperar. A atividade jurisdicional deve manter-se restrita à solução da lide, sendo que eventual responsabilização funcional de agentes públicos deve seguir canais próprios de controle administrativo e ministerial. A insistência nesse pedido, portanto, não encontra respaldo jurídico.
Do bloqueio de verbas públicas como medida excepcional para efetividade do direito à saúde
Aqui reside o núcleo da controvérsia. Considerando-se a urgência vital do tratamento, a reiteração do descumprimento e a ineficácia de medidas coercitivas anteriores (astreintes), mostra-se cabível, em caráter excepcional, o sequestro de valores suficientes para a aquisição do medicamento no mercado varejista, providência já admitida pela jurisprudência consolidada do STF e do STJ.
Embora a gestão financeira da União apresente peculiaridades operacionais, é certo que o STF consolidou jurisprudência firme no sentido da juridicidade do bloqueio de verbas públicas como instrumento de efetivação de ordens judiciais voltadas ao direito fundamental à saúde.
No julgamento do Tema 289 da repercussão geral (RE 607.582/RS, Rel. Min. Ellen Gracie), reconheceu-se a relevância da matéria, enfatizando a relatora, à época, que a Corte já admitira reiteradamente a constrição de valores públicos para viabilizar o fornecimento de medicamentos. Ainda que a tese definitiva não tenha sido fixada, múltiplos precedentes posteriores reafirmaram a possibilidade da medida, desde que revestida de excepcionalidade e acompanhada de fundamentação estrita. Nesse sentido, a Segunda Turma do STF tem decidido que, embora não constitua providência ordinária, o bloqueio de valores da União revela-se mecanismo legítimo de tutela de direitos fundamentais, devendo ser utilizado diante da resistência ou morosidade administrativa (RE 1.241.117 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 06.04.2020; ARE 1.255.965 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 04.06.2021; AI 639.436 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 17.10.2018).
Em harmonia com essa compreensão, o STJ, sob a sistemática dos recursos repetitivos, firmou a tese do Tema 84 (REsp 1.069.810/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, DJe 06.11.2013), segundo a qual, tratando-se de fornecimento de medicamentos, o magistrado pode adotar, inclusive de ofício, todas as medidas eficazes necessárias à efetivação da tutela específica, compreendendo tanto as de natureza coercitiva (astreintes) quanto as sub-rogatórias (sequestro/bloqueio de valores), cabendo-lhe selecionar a providência mais proporcional e adequada ao caso concreto.
Tal orientação jurisprudencial encontra respaldo no art. 927, III, do CPC, devendo prevalecer enquanto não sobrevier a fixação definitiva da tese de repercussão geral pelo STF. Nesse cenário, não há espaço para se falar em “imunidade orçamentária” da União, pois a excepcionalidade da medida decorre da urgência da tutela sanitária e da necessidade de resguardar a vida e a saúde do jurisdicionado.
A União sustenta em suas contrarrazões que o bloqueio violaria o regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF). Todavia, essa objeção não se sustenta. O dispositivo constitucional em questão aplica-se exclusivamente às condenações judiciais em quantia certa, não abrangendo obrigações de fazer, como o fornecimento de medicamentos. O próprio STF já decidiu, em precedente paradigmático, que “a disciplina do art. 100 da CF cuida do regime especial dos precatórios, tendo aplicação somente nas hipóteses de execução de sentença condenatória, o que não é o caso dos autos. Inaplicável o dispositivo constitucional, não se verifica a apontada violação à CF. Possibilidade de bloqueio de valores a fim de assegurar o fornecimento gratuito de medicamentos em favor de pessoas hipossuficientes” (AI 553.712-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 05.06.2009).
O entendimento foi reforçado pela tese jurídica fixada no Tema 45 da repercussão geral (RE 573.872, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 11.09.2017), no qual se assentou que a execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional de precatórios, afastando de forma categórica a objeção suscitada pela União. Veja-se:
RE573872 - Órgão julgador: Tribunal Pleno. Relator(a): Min. EDSON FACHIN. Julgamento: 24/05/2017. Publicação: 11/09/2017
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. SISTEMÁTICA DOS PRECATÓRIOS (ART. 100, CF/88). EXECUÇÃO PROVISÓRIA DE DÉBITOS DA FAZENDA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SENTENÇA COM TRÂNSITO EM JULGADO. EMENDA CONSTITUCIONAL 30/2000. 1. Fixação da seguinte tese ao Tema 45 da sistemática da repercussão geral: “A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios.” 2. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido da inaplicabilidade ao Poder Público do regime jurídico da execução provisória de prestação de pagar quantia certa, após o advento da Emenda Constitucional 30/2000. Precedentes. 3. A sistemática constitucional dos precatórios não se aplica às obrigações de fato positivo ou negativo, dado a excepcionalidade do regime de pagamento de débitos pela Fazenda Pública, cuja interpretação deve ser restrita. Por consequência, a situação rege-se pela regra regal de que toda decisão não autossuficiente pode ser cumprida de maneira imediata, na pendência de recursos não recebidos com efeito suspensivo. 4. Não se encontra parâmetro constitucional ou legal que obste a pretensão de execução provisória de sentença condenatória de obrigação de fazer relativa à implantação de pensão de militar, antes do trânsito em julgado dos embargos do devedor opostos pela Fazenda Pública. 5. Há compatibilidade material entre o regime de cumprimento integral de decisão provisória e a sistemática dos precatórios, haja vista que este apenas se refere às obrigações de pagar quantia certa. 6. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
Tema 45 - Possibilidade de execução provisória de obrigação de fazer contra a Fazenda Pública.
Tese: A execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios.
Precedentes recentes confirmam a mesma linha: ARE 1.266.044 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 26.08.2020 e AI 553.712 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 05.06.2009, ambos assentando a viabilidade de bloqueio de verbas públicas para assegurar o fornecimento de medicamentos a pacientes carentes.
A jurisprudência também evidencia a distinção técnica entre medidas coercitivas e sub-rogatórias. As astreintes atuam sobre a vontade do devedor, pressionando-o a cumprir a obrigação; já o sequestro/bloqueio de verbas insere-se na categoria dos meios de execução forçada direta, pelos quais o Estado entrega diretamente ao credor o bem da vida a que faz jus, independentemente da colaboração do devedor. Embora distintos, tais instrumentos não se excluem, podendo ser combinados ou substituídos conforme a efetividade prática que se pretende alcançar.
Nesse sentido, é paradigmática a lição do Ministro Teori Zavascki (REsp 840.912/RS, j. 15.02.2007), ao afirmar que, em situações de conflito inconciliável entre o direito fundamental à saúde e a impenhorabilidade dos recursos da Fazenda Pública, deve prevalecer o primeiro, sob pena de esvaziamento do conteúdo normativo do art. 6º da Constituição. Assim, ainda que o bloqueio de verbas públicas represente medida gravosa e excepcional, sua adoção é legítima quando indispensável à preservação da vida e da saúde, valores que ocupam o ápice da hierarquia constitucional.
Não se pode olvidar que, em hipóteses de fornecimento de medicamentos, a urgência do tratamento frequentemente torna o bloqueio de verbas mais eficaz do que a multa diária, pois garante a satisfação imediata da obrigação, afastando riscos de ineficácia do provimento jurisdicional. Como bem assinalou o Ministro Luiz Fux, no REsp 869.843/RS (Primeira Turma, DJe 15.10.2007), a tutela jurisdicional deve proporcionar ao lesado resultado prático equivalente ao cumprimento voluntário da obrigação, não se podendo admitir a indiferença do Estado diante de decisão judicial que resguarda a saúde e a vida de cidadãos necessitados.
A excepcionalidade da medida, portanto, não é óbice à sua aplicação, mas critério de uso racional e proporcional, que deve ser aferido pelo magistrado diante da recalcitrância do ente público, sempre com fundamentação estrita.
O TRF da 4ª Região (AG 5027331-14.2023.4.04.0000, 5ª Turma, Rel. Des. Fed. Adriane Battisti, j. 21.09.2023), inclusive, já reconheceu a possibilidade de sequestro de valores devolvidos por cancelamento/retificação de precatórios, independentemente da rubrica orçamentária, quando frustrado o bloqueio em contas do FNS, em caráter emergencial, para viabilizar o fornecimento de medicamento.
Esse entendimento harmoniza-se com a jurisprudência do STJ e do STF, pois reafirma que a medida é juridicamente viável quando presentes os filtros constitucionais de necessidade, adequação, proporcionalidade e fundamentação estrita, cabendo ao ente público promover os ajustes contábeis internos subsequentes, sem transferir ao jurisdicionado os ônus da burocracia fiscal.
Conclui-se, portanto, que o bloqueio de verbas públicas da União, em hipóteses de fornecimento de medicamentos, embora de caráter excepcional, é juridicamente admissível, desde que demonstradas a necessidade e a proporcionalidade da medida diante da comprovada inércia estatal. Nessas circunstâncias, a providência não afronta o regime constitucional dos precatórios, por não se tratar de execução de quantia certa, mas de obrigação de fazer vinculada à efetivação do direito à saúde.
Rejeitam-se, por conseguinte, as alegações da União, ora agravada, quanto à impenhorabilidade de seus ativos, à suposta violação à separação dos poderes, à invocação do regime de precatórios ou a eventual afronta à ordem orçamentária. Tais argumentos não subsistem diante da natureza da obrigação em questão, que não se confunde com condenação em quantia certa e, portanto, não atrai a disciplina do art. 100 da Constituição Federal.
Fica evidenciado, portanto, que o bloqueio de valores constitui mecanismo legítimo e necessário quando há descumprimento injustificado da obrigação estatal de fornecer medicamentos, sendo parcialmente acolhido o pedido da agravante especificamente em relação à possibilidade de sequestro de valores da Fazenda Pública.
No entanto, não merece acolhida a pretensão da agravante de encaminhamento ao Ministério Público Federal ou de decretação de busca e apreensão do fármaco, providências que se mostram desnecessárias e desproporcionais, uma vez que o bloqueio judicial já se revela medida suficiente para compelir a União ao cumprimento da obrigação.
Isso posto, voto por negar provimento ao agravo interno e dar parcial provimento ao agravo de instrumento.
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