Apelação Cível Nº 0005775-65.2014.4.01.3807/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0005775-65.2014.4.01.3807/MG
RELATOR: Desembargador Federal EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON VITORELLI: Em análise o recurso de apelação interposto por O. M. D. S. e A. S. D. S. contra a sentença que julgou procedentes os pedidos da ação civil pública com vistas ao ressarcimento ao erário, proposta pelo MPF, lhes condenando ao dever de ressarcimento ao erário em razão do cometimento de atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei 8.429/92.
A sentença condenou os réus Osvaldo e Anádia, solidariamente, ao ressarcimento da quantia de R$ 208.509,40 e Osvaldo e Abelar, solidariamente, ao ressarcimento de R$ 706.414,16.
Inicialmente, consigno que, como a decisão de evento 175 julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, em relação à ré Anádia, nos termos do artigo 485, IX, do CPC, ficam prejudicadas as suas razões rercursais.
Razões recursais de Osvaldo: defende que deve ser decotado do valor a ser ressarcido os R$96.000,000 recebidos pelo ex-prefeito Oswaldo, referentes ao processo licitatório de Tomada de Preços n. 02/1998. Informa que a manutenção da sua condenação de ressarcimento ao erário desse valor seria evidente caso de bis in idem, visto que o mesmo valor já é cobrado do espólio do ex-prefeito.
Contrarrazões do MPF: defende que a temática do bis in idem pela existência de ação de execução em face do ex-prefeito Oswaldo foi tratada pelo apelante em manifestações anteriores, e que o juízo de origem, acertamente, "é pacífico o entendimento deste Tribunal Superior no sentido de que não há falar em bis in idem na hipótese de coexistência de acórdão condenatório do Tribunal de Contas, título executivo extrajudicial, e a sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa.
Contrarrazões da União Federal: defende que restou demonstrado que os requeridos praticaram ato de improbidade administrativa na execução do Convênio n. 300/97 celebrando entre o Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde - FNSl e o Município de Salinas/MG, representado pelo então gestor municipal OSWALDO FERNANDES PEREIRA. Informa que foi detectado que os cheques utilizados para o pagamento da empresa vencedora do certam foram depositados na conta conjunta que a ré Anádia possui com sua genitora. Após o recebimento do recurso, observou-se que houve um saque de quase todo o montante, bem como foram realizados depósitos bancários em favor das sociedades empresárias CENTRAL NORTE MEDICAMENTOS e DISTRIFARMA, nas quais figuram como sócio-administradores, respectivamente, os recorrentes Osvaldo e Anádia. Sustenta que restou comprovado o desvio de recursos públicos oriundos do convênio federal pelos réus, em conluio com o ex-prefeito, para a obtenção de vantagens ilícitas. Também defende que, com relação à Tomada de Preços n. 002/1998, é evidente a existência de conluio entre o então prefeito Oswaldo e os réus por meio do qual, a pretexto de contratar sociedade empresária vencedora da Tomada de Preços, em verdade, utilizaram documentos da EMPREITEIRA NEVES LTDA, a fim de executar os serviços do convênio, através de contratos informais e com pagamento em espécie. Requer o desprovimento do recurso.
A Procuradoria da República apresentou parecer, opinando pelo desprovimento do recurso.
Intimadas as partes para que se manifestassem acerca das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, os recorrentes defenderam que estaria prescrita a pretensão do MPF, tendo em vista que os fatos apurados no presente feito se deram nos anos de 1997 e 1998, porém somente em 2014 foi distribuída a presente ação de ressarcimento ao erário. O MPF sustentou que a superveniência da Lei 14.230/21 não traz qualquer impacto sobre o presente feito, visto não se tratar de ação de improbidade administrativa propriamente dita, mas sim de ação civil pública que tem por objeto o ressarcimento do erário federal.
O feito foi inicialmente distribuído à 2ª Seção e posteriormente remetido a esta 1ª Turma, órgão julgador competente.
É, no que interessa, o relatório.
VOTO
Trata-se de ação de ressarcimento ao erário ajuizada pelo MPF em face de Osvaldo Morais, Anádia Silveira e Abelar Ferreira, diante da constatação de desvio de recursos públicos federais oriundos do Convênio n. 300/97, celebrado entre o Município de Salinas/MG e o Fundo Nacional de Saúde – FNS, com a finalidade de estabelecer condições para o desenvolvimento das ações do plano de erradicação do mosquito aedes aegypti na municipalidade.
O juízo de origem entendeu que ficou demonstrado que Oswaldo Pereira, na condição de prefeito do Município de Salinas, em concurso com os réus Osvaldo, Anádia e Abelar, praticou, voluntariamente e conscientemente, ato de improbidade que causou prejuízo ao erário, na medida em que, ao frustrar a licitude de processo licitatório, permitiu que os réus se enriquecessem ilicitamente.
Diante disso, reconheceu a ocorrência das condutas ímprobas dolosas atribuídas na inicial, embora prescritas as sanções, julgando procedente o feito para condenar: (i) Osvaldo e Anádia, solidariamente, ao ressarcimento da quantia de R$208.509,40, em função das ilicitudes perpetradas no âmbito da Carta Convite n. 18/1998; (ii) Osvaldo e Abelar, solidariamente, ao ressarcimento da quantia de R$706.414,16”, em função das ilicitudes perpetradas no âmbito da Tomada de Preços n. 2/98.
O reú Abelar não recorreu da sentença, motivo pelo qual deixo de reanalisar a sua condenação.
Em razão do falecimento da ré Anádia e da ausência bens a serem transmitidos ao sucessor, aptos a responder pela obrigação de ressarcimento ao erário, o feito foi extinto, sem resolução do mérito, em relação à recorrida, nos termos do artigo 485, IX, do CPC, ficando prejudicadas as suas razões rercursais.
Resta, assim, analisar as razões recursais de Osvaldo.
O recorrente sustenta, em síntese, (i) a prescrição da pretensão, (ii) que a sentença não limitou a responsabilidade de cada agente na proporção em que tenha se beneficiado e (iii) que a manutenção de sua condenação ao ressarcimento ao erário do valor de R$ 96.000,00 representaria bis in idem, visto que o mesmo valor já é cobrado do espólio do ex-prefeito.
Veja-se, portanto, que não há controvérsia, nesta esfera recursal, quanto à realização do desvio de verba pública atribuído aos demandado na petição inicial. A insurgência é, tão somente, em relação à falta de definição do valor específico que cada um deverá restituir aos cofres públicos, e à suposta ocorrência de bis in idem.
Da alegação de prescrição
Não há dúvida quanto à imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas na prática de atos de improbidade administrativa. O texto constitucional é expresso ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para os ilícitos, na esfera civil ou penal, que gerem prejuízo o erário (art. 37, § 5º da Constituição), mas exclui as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as imprescritíveis.
É reconhecida a autonomia da ação de ressarcimento ao erário decorrente da prática de ato de improbidade em relação à própria ação civil pública por improbidade, sendo irrelevante o nomen juris atribuído à ação. O ponto nodal aqui é a causa de pedir: tratando-se de prática de ato de improbidade, é legítima a propositura de ação com fins de se obter o ressarcimento ao erário, inclusive quando já prescritas as respectivas sanções.
O princípio da reparação integral do dano impõe a plena responsabilidade patrimonial dos responsáveis e eventuais beneficiários do ato lesivo. Essa responsabilidade, acrescente-se, não abrange apenas os danos materiais. Engloba, também, eventual dano moral coletivo que tenha advindo do ato lesivo ao patrimônio público. Isso reforça a tese de responsabilidade e do dever de reparação por todo aquele que lesa o erário.
A reparação integral do dano causado ao patrimônio público, notadamente, por aqueles que integram a Administração Pública, é princípio que encontra assento na Constituição Federal, na Convenção da ONU de Combate à Corrupção (Convenção de Mérida) e na legislação extravagante cível-criminal, sendo uma concretização dos princípios democrático e da responsabilidade.
Em razão da relevância desse dever de ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres públicos e do compromisso assumido pelo ordenamento jurídico de combater a corrupção e, portanto, a improbidade, a Constituição previu expressamente, em seu art. 37, § 5º, que é imprescritível a ação de ressarcimento quando o dano advier de ato de improbidade administrativa. Nesse ponto, destaca-se que não são todos os danos ao patrimônio público que são imprescritíveis, mas, apenas e tão somente, aqueles que advêm de ato de improbidade, eis que os atos de improbidade merecem maior repreensão, haja vista o inerente risco aos pilares da República e da democracia.
A propósito, cumpre destacar a lição de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (Improbidade Administrativa, 8.ed., São Paulo: Saraiva, 2014, p. 644/645), no sentido de que:
"Aquele que causar dano a outrem tem do dever de repará-lo, dever que reside na necessidade de recompor o patrimônio do lesado, fazendo com que este, tanto quanto possível, retorne ao estado em que se encontrava por ocasião da prática do ato lesivo. Essa concepção, hodiernamente, encontra-se amplamente difundida e erigida à categoria de princípio geral de direito, sendo integralmente aplicada em se tratando de danos causados ao patrimônio público. Note-se, no entanto, que o texto legal não tem o poder de alterar a essência ou a natureza dos institutos; in casu, observa-se que a reparação dos danos, em seus aspectos intrínsecos, não representa uma punição para o ímprobo, pois tão somente visa repor o status quo. O vocábulo ressarcimento exprime a ideia de equivalência na contraprestação, apresentando-se como consequência da atividade do agente que ilicitamente causa dano ao sujeito passivo do ato de improbidade. A reparação, consoante a dicção da Lei 8.429/1991, há de ser integral, o que torna cogente o dever de ressarcir todos os prejuízos sofridos pela pessoa jurídica lesada, qualquer que seja a sua natureza. Insuficiente o quantum fixado a título de reparação, caberá à Fazenda Pública ajuizar as ações necessárias à complementação do ressarcimento".
A partir dessa lição, conclui-se que a prescrição da pretensão sancionatória não importa a da pretensão ressarcitória. Assim, a declaração de prescrição das sanções aplicáveis aos atos de improbidade não impede o prosseguimento ou ajuizamento da demanda no que se refere ao pedido de ressarcimento.
Nesse sentido, decidiu o STF, nos autos do RE 852.475/SP, que, julgado em sede de repercussão geral, deu origem ao Tema 897, fixando a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário, fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.
O STJ, por sua vez, também já se manifestou reiteradas vezes, nessa direção, conforme se verifica, dentre tantos, do julgado abaixo, no qual se reconhece, inclusive, a desnecessidade de propositura de ação autônoma para se deduzir o pedido de ressarcimento:
1. Hipótese em que o Tribunal de origem consignou que evidenciada a ocorrência da prescrição, é certo que o ressarcimento de eventual dano causado ao erário deve ser buscado por meio de ação autônoma (fl. 321, e-STJ). 2. O STJ entende ser prescindível a propositura de ação autônoma para pleitear ressarcimento ao erário, mesmo que já estejam prescritas as penas referentes à prática de atos de improbidade. 3. Recurso Especial provido" (STJ, REsp 1.732.285/MG, Rel. Ministro Herman Benjami, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/11/2018).
Ainda no âmbito do STJ, há firme entendimento de que é possível deduzir pedido autônomo de ressarcimento de danos em ação civil pública de improbidade. Em voto proferido no REsp 928.725/DF, o eminente e saudoso Minstro Teori Albino Zavascki, sedimentou o entendimento de que é legítima utilização da ação de improbidade para deduzir pedido autônomo de ressarcimento, consignando que:
“Conforme referiu o voto da Ministra relatora, defendi em sede doutrinária o entendimento de que a ação de improbidade administrativa prevista na Lei 8.429/92 destina-se não propriamente a obter ressarcimento de danos. Não é por outra razão que o procedimento adotado para a ação de improbidade foi moldado em formato semelhante ao da ação penal para os crimes praticados por funcionário público contra a Administração, prevista nos artigos 513 a 518 do CPP. Para o puro e simples pedido isolado e autônomo de ressarcimento de danos, não há necessidade de utilização desse especialíssimo procedimento, podendo ser utilizado o rito comum da ação civil pública (ZAVASCKI, Teori Albino, Processo Coletivo, 3a. ed., São Paulo, RT, 2008, p.124 e p. 140).
Assim, tratando-se da prática de ato de improbidade, ilícito qualificado, ainda que prescritas as demais punições, remanesce o interesse e a legitimidade para pedir ressarcimento, seja a ação nominada como civil pública, de improbidade ou mesmo de indenização. Aliás, é conhecimento básico de direito processual civil de que as ações não têm, tecnicamente, nome, embora a conduta de nomeá-las tenha-se celebrizado na praxe forense. O que interessa, para a caracterização dos limites da ação, são os contornos da pretensão, dados pela causa de pedir e pelo pedido.
Portanto, é evidente que a prescrição se aplica às sanções estabelecidas no art. 12 da Lei 8.429/92, mas não se estende ao dever de ressarcimento, o qual, como mencionado, é considerado imprescritível.
Da alegada ausência de limitação da responsabilidade
O recorrente defende que "a ausência de limitação da responsabilidade dos agentes que figuram no polo passivo da presente ação, bem como do espólio do então prefeito à época dos fatos, Osvaldo Fernandes Pereira, enseja o enriquecimento ilícito daqueles que tenham se locupletado em maior grau e, ainda, impor sanção análoga a sanção de natureza penal aqueles que não tenham auferido vantagens econômicas devidas ou indevidas".
Conforme se extrai da sentença, a condenação à responsabilidade de ressarcimento ao erário foi feita de forma solidária.
Sobre a Lei 14.230/21, vê-se que foi incluído o art. 17-C, que prevê em seu §2º que a solidariedade é vedada em qualquer hipótese. Contudo, o STJ, uma vez suscitado sobre a aplicabilidade do dispositivo, entendeu que:
O veto à solidariedade contido no art. 17-C, § 2º, da Lei 8.429/1992 deve ser interpretado restritivamente às hipóteses em que, após a análise das participações dos réus, seja viável ao julgador delimitar a responsabilidade de cada um nos danos a serem ressarcidos. Havendo, no entanto, participações de mesma intensidade entre todos os réus, não sendo possível precisar o quanto dos danos se imputa a cada um deles, senão que são eles causadores do dano em sua integralidade, incide na espécie a norma contida no caput e no parágrafo único do art. 942 do Código Civil, a qual estabelece que, "se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação" (...) (AgInt no AREsp n. 1.485.464/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 8/4/2025, DJEN de 10/4/2025).
De acordo com a Corte Cidadã, a vedação à condenação solidária estaria somente vinculada às sanções que detêm caráter subjetivo, não se aplicando ao ressarcimento ao erário:
Diferem, relevantemente, o ressarcimento dos danos e a aplicação das penas por força da condenação pela prática de atos ímprobos.
Na expectativa de garantir a observância do princípio da intranscendência da pena, previsto no artigo 5º, inciso XLV, da Constituição, o legislador de 2021 confundiu ressarcimento com sanção.
A natureza das sanções é personalíssima, incidindo o princípio constitucional da individualização das penas, razão por que a sua imputação considera a efetiva participação de cada um dos condenados no empreendimento ilícito.
O ressarcimento dos danos causados ao erário, por outro lado, decorre logicamente do reconhecimento do ato ilícito, da presença do dano efetivo e do nexo causal, e é informada pelo princípio da reparação integral, cabendo aos causadores do dano ao patrimônio da coletividade, a mais completa indenização.
Relembro, aliás, que poderá ele [o ressarcimento] ser reconhecido, inclusive, quando sequer o dolo se evidencie, pois, sabidamente, nas ações civis públicas voltadas à defesa do patrimônio público, basta a violação a princípios administrativos, a celebração de atos administrativos nulos causadores de danos, a culpa, representada pela imperícia, imprudência ou negligência do agente público ao causar decréscimo patrimonial à administração para que se reconheça o dever de ressarcir.
São efetivamente diversas as naturezas ressarcitória e sancionatória, razão por que é possível a interpretação ora sustentada no sentido de que o art. 17-C, §2º, do CPC, dentro de uma interpretação sistemática com as demais normas do sistema jurídico brasileiro, é aplicável quando individualizáveis os desígnios dos agentes ativos do ato ilícito, mas não quando tenham, todos eles, participado em unidade de vontades no cometimento da improbidade, oportunidade em que se poderá atribuir a todos o dever de ressarcir integralmente os danos causados, na forma do art. 942 do CC.
Por conseguinte, não há óbice à manutenção do ressarcimento solidário quando for vislumbrada a unidade de vontades no cometimento da improbidade.
No caso dos autos, conforme se extrai da sentença foi constatado o recebimento ilegítimo de recursos públicos, oriundos do convênio federal, pelos réus Anádia e Osvaldo, tendo em vista que eles se beneficiaram dos atos de improbidade do ex-prefeito, uma vez que não possuíam vínculo contratual com o município que justificasse a percepção dos valores. Assim, é possível concluir que houve uma unidade de vontades em torno dessa liberação indevida das verbas públicas em favor dos réus.
Em virtude do exposto, mantenho a indenização solidária ao ressarcimento do erário prevista em sentença.
Da alegação de bis in idem
Relativamente à alegação de que existe prejudicialidade entre a decisão proferida em outros autos a respeito do ressarcimento ao erário, o entendimento do STJ é de que as instâncias civil, administrativa e penal são independentes. Confira-se:
(...) Por fim, deve ser ressalta a possibilidade do trâmite simultâneo da ação de improbidade administrativa que visa o ressarcimento, entre outras sanções, e eventual execução do acórdão condenatório do TCU. O art. 12 da Lei 8.429/92 estabelece que as penalidades previstas devem ser impostas "independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica", o que explicita a independência de instâncias. 7. Ademais, é pacífico o entendimento deste Tribunal Superior no sentido de que não há falar em bis in idem na hipótese de coexistência de acórdão condenatório do Tribunal de Contas, título executivo extrajudicial, e a sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa. Além do mais, é sabido que eventual repercussão patrimonial deverá ser discutida por ocasião do cumprimento da sentença. Nesse sentido, os seguintes julgados: REsp 1633901/PA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 20/06/2017; AgInt no REsp 1381907/AM, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 22/03/2017; REsp 1135858/TO, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/09/2009, DJe 05/10/2009. (REsp n. 1.454.036/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 9/10/2018, DJe de 24/10/2018.) – Destacou-se
Assim, considerando que não há que se falar em bis in idem em razão de o mesmo valor estar sendo cobrado do espólio do ex-prefeito, não há que se falar em decote da responsabilidade do recorrente os valores correspondentes à Tomada de Preços n. 02/1998. Deverá ser observada, na fase de cumprimento de sentença, a dedução do valor da obrigação que eventualmente já tiver sido executada.
Dispositivo
Em face do exposto, voto por negar provimento à apelação e manter, integralmente, a sentença recorrida. Transitado em julgado o acórdão, fica determinada a baixa dos autos, independentemente de nova intimação das partes, cabendo ao juízo de origem informá-las sobre o retorno do processo.
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