Apelação Cível Nº 0005791-66.2012.4.01.3814/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0005791-66.2012.4.01.3814/MG
RELATOR: Desembargador Federal DERIVALDO DE FIGUEIREDO BEZERRA FILHO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por M. A. D. C. contra sentença proferida pelo Juízo Federal da 24ª Vara da Subseção Judiciária de Ipatinga/MG, que julgou procedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida pelo Ministério Público Federal (MPF), condenando o apelante às sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92.
O Ministério Público Federal ajuizou a referida ação contra M. A. D. C., então Prefeito do Município de Imbé de Minas/MG, em razão do descumprimento do disposto no art. 2º da Lei nº 9.452/97. Conforme demonstrado nos autos, mesmo após a expedição de recomendação expressa para que o Município notificasse os partidos políticos, sindicatos de trabalhadores e entidades empresariais acerca do recebimento de recursos federais, o então chefe do Executivo Municipal quedou-se inerte, omitindo-se no cumprimento da obrigação legal imposta. Em razão dessa conduta, a sentença reconheceu a violação aos princípios da Administração Pública, em especial ao princípio da legalidade.
O Juízo de primeira instância salientou que, embora o réu tenha alegado haver dado publicidade aos recursos recebidos por outros meios, como comunicação verbal e imprensa oficial, a Lei nº 9.452/97 exige notificação específica às entidades mencionadas. Assinalou, ademais, que, no âmbito da Administração Pública, somente é permitido aquilo que a lei autoriza expressamente, razão pela qual o descumprimento da norma configura improbidade administrativa. Destacou-se, ainda, a desnecessidade de comprovação de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito para a configuração da improbidade, bastando a afronta aos princípios administrativos. Ressaltou-se, igualmente, que houve dolo na conduta do agente, visto que este tinha ciência inequívoca da ilicitude do ato, considerando a recomendação prévia expedida pelo MPF sobre a necessidade de cumprimento da obrigação imposta pelo artigo 2º da Lei nº 9.452/97.
Em suas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, a ocorrência de violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. No mérito, argumenta que não restou caracterizada a prática de ato de improbidade administrativa, haja vista que teria cumprido a obrigação prevista no art. 2º da Lei nº 9.452/97 por outros meios. Aduz, ainda, que não houve qualquer prejuízo decorrente da suposta violação à norma, que inexiste elemento subjetivo (dolo) e que as penalidades aplicadas são desproporcionais à conduta imputada.
O Ministério Público Federal, em contrarrazões, pugna pelo não provimento do recurso, sustentando que não houve afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que o Juízo de origem analisou detidamente todos os argumentos apresentados pela defesa. Ressalta, ademais, que o réu teve ampla oportunidade de se manifestar ao longo da instrução processual. Argumenta, ainda, que restou demonstrada a prática de ato ímprobo, caracterizado pela ofensa aos princípios da legalidade e da publicidade, sendo irrelevante a alegação de que a comunicação dos recursos se deu por outros meios, pois a Lei nº 9.452/97 exige notificação específica das entidades mencionadas. Acrescenta, por fim, que não há necessidade de comprovação de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito para a configuração da improbidade administrativa, conforme dispõe o art. 21, inciso I, da Lei nº 8.429/92, e que o dolo resta evidente, uma vez que o apelante possuía plena ciência da obrigação legal e, ainda assim, optou por descumpri-la. Sustenta, igualmente, a proporcionalidade das sanções aplicadas, tendo em vista a gravidade da conduta.
O parecer do Ministério Público Federal também se manifesta pelo desprovimento do recurso, reiterando os argumentos expostos nas contrarrazões. Destaca que, no tocante ao elemento subjetivo, a jurisprudência pacificou o entendimento de que, para a configuração da improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei nº 8.429/92, basta o dolo genérico. Assinala que, diante das reiteradas recomendações e ofícios expedidos pelo MPF, não há como sustentar que o apelante desconhecia ou não tinha intenção de descumprir a norma. Enfatiza, por fim, que a gravidade do caso se evidencia pelo fato de que um chefe do Executivo Municipal, de maneira deliberada, violou princípios fundamentais da República, inviabilizando o controle efetivo dos recursos públicos.
É o relatório.
VOTO
De início, afasto a necessidade de intimação das partes acerca das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 porquanto sua imediata aplicação encontra respaldo na jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF), consolidada no Tema 1.199, que firmou a tese sobre a retroatividade das normas introduzidas por essa legislação no âmbito da improbidade administrativa. Sendo o precedente emanado em sede de repercussão geral, a aplicação automática do entendimento prescinde de nova oportunidade de manifestação pelas partes, haja vista seu caráter vinculante e obrigatório, que transcende o âmbito subjetivo do litígio.
A invocação do princípio da não surpresa para justificar eventual necessidade de intimação revelar-se-ia inócua neste contexto. A exigência de contraditório prévio não se aplica quando o julgamento está fundamentado em tese firmada pelo STF em repercussão geral ou em jurisprudência reiterada de Cortes Superiores, cujas diretrizes devem ser obrigatoriamente observadas. A aplicação de precedentes qualificados não caracteriza inovação decisória ou violação ao devido processo legal, mas sim concretização da segurança jurídica e da isonomia processual.
Ademais, o argumento de desconhecimento ou imprevisibilidade do entendimento jurisprudencial não se sustenta, sobretudo porque o Tema 1.199 do STF, além de amplamente divulgado, é reiteradamente aplicado em julgados desta e de outras Cortes. A própria finalidade da sistemática da repercussão geral é a uniformização da interpretação jurídica, de modo que qualquer parte que litigue sobre matéria correlata deve presumir sua observância, independentemente de intimação específica.
Ressalte-se que o artigo 10 do Código de Processo Civil de 2015, ao consagrar o princípio da não surpresa, não exige intimação prévia quando a decisão judicial se apoia em norma jurídica de caráter vinculante, como é o caso das teses fixadas pelo STF em repercussão geral. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já firmou que a alegação de surpresa é esvaziada quando o entendimento aplicado é notório, vigente e amplamente adotado (AgInt no RMS 55.310/RN, rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 31/10/2018).
Portanto, a retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, ao abrigo do Tema 1.199 do STF, afasta qualquer exigência de intimação específica das partes, uma vez que a observância de precedentes de repercussão geral, pela sua própria natureza, não configura surpresa processual, mas obrigação jurisdicional.
Com efeito, por intermédio do Ofício nº 361/2010 e da Recomendação nº 002/2010, o Parquet Federal advertiu a Prefeitura de Imbé de Minas quanto à obrigatoriedade de, ao receber recursos financeiros da União, proceder à notificação dos partidos políticos, sindicatos de trabalhadores e entidades empresariais com sede no município. Referida notificação deveria ser realizada por meio de ofício, portador, sistema postal, correio eletrônico ou qualquer outro meio idôneo, com os correspondentes avisos de recebimento, no prazo de dois dias úteis a contar do ingresso dos recursos nos cofres municipais.
Após a expedição da Recomendação nº 002/2010, o Ministério Público Federal reiterou sua orientação, expedindo três ofícios requisitando a comprovação do cumprimento da obrigação legal. Todavia, mesmo ciente da exigência normativa e das reiteradas recomendações ministeriais, o então Prefeito M. A. D. C. permaneceu inerte, recusando-se a adotar as providências que lhe competiam. Tal inobservância ensejou a instauração de Inquérito Civil Público, com vistas à apuração do descumprimento do disposto na Lei nº 9.452/97, especificamente quanto à ausência de publicidade no recebimento de verbas federais.
Os autos demonstram, de forma inequívoca, que o Município de Imbé de Minas/MG recebeu, após a recomendação ministerial, o montante de R$ 704.000,00 oriundo da União, sem, contudo, conferir a devida publicidade à liberação desses recursos às entidades indicadas no artigo 2º da referida norma legal. A defesa sustenta que a publicidade foi promovida por outros meios, tais como divulgação em órgãos de imprensa e na Câmara Municipal. No entanto, tal argumentação não se sustenta, uma vez que a legislação estabelece um procedimento específico, que não pode ser suprimido ou substituído por expedientes informais.
No caso em apreço, o juízo de primeiro grau reconheceu a existência de dolo na conduta do Apelante, assentando que este possuía plena ciência da ilicitude de seu agir. Tal constatação decorre do fato de que o Apelante foi expressamente advertido pelo Ministério Público Federal acerca da necessidade de cumprimento da obrigação imposta pelo artigo 2º da Lei nº 9.452/97. Diante desse quadro, não há que se cogitar da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 para afastar sua responsabilização.
A alegação de ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa igualmente não merece acolhimento. Conforme pontuado nas contrarrazões e ratificado pelo parecer do Ministério Público Federal, o Apelante usufruiu de todas as oportunidades para exercer sua defesa, produzir provas e manifestar-se nos autos. O simples fato de não ter logrado êxito em suas teses não configura cerceamento de defesa, mas, sim, o exercício legítimo da jurisdição, mediante a valoração das provas e a correta aplicação do direito ao caso concreto.
Quanto às teses meritórias suscitadas, igualmente não prosperam. A pretensão de que a notificação exigida pelo artigo 2º da Lei nº 9.452/97 poderia ser suprida por meios alternativos, como comunicação verbal e imprensa oficial, contraria a literalidade da norma. A exigência legal é clara e objetiva, impondo ao gestor público o dever de notificar, de forma específica e individualizada, as entidades elencadas. A mera divulgação genérica da informação não supre o requisito normativo.
Outrossim, a inexistência de prejuízo ao erário não afasta a configuração da improbidade administrativa, quando demonstrada a violação dos princípios da Administração Pública. O artigo 11 da Lei nº 8.429/92, mesmo em sua nova redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, não exige dolo específico para sua configuração, tampouco requer a demonstração de dano ao erário. A norma visa resguardar a probidade e a moralidade administrativa, sendo suficiente a demonstração da ação ou omissão dolosa que atente contra os princípios regentes da Administração Pública.
O dolo genérico restou evidenciado, pois o Apelante tinha plena ciência de sua obrigação legal, tendo sido advertido de forma expressa pelo Ministério Público Federal. Sua deliberada omissão em cumprir a norma revela a intenção de frustrar o seu comando, configurando o ato de improbidade administrativa nos termos do artigo 11 da Lei nº 8.429/92.
No que concerne às sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa, a Lei nº 14.230/2021 introduziu substanciais modificações na disciplina da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente quanto ao elenco de penalidades incidentes sobre condutas que afrontam os princípios regentes da Administração Pública, nos termos do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992. Com efeito, a nova redação conferida ao inciso III do artigo 12 dessa norma delimitou as reprimendas cabíveis a tais atos, estipulando, em primeiro lugar, a cominação de multa civil, cujo montante não poderá ultrapassar o limite de vinte e quatro vezes o valor da remuneração percebida pelo agente à época dos fatos. Ademais, previu-se a vedação de contratar com o Poder Público ou de obter benefícios e incentivos fiscais ou creditícios, ainda que por meio de interposta pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, por período não superior a quatro anos.
À luz dessas alterações normativas, evidencia-se a impossibilidade de subsistência das sanções de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos, tal como outrora impostas na sentença recorrida, porquanto destituídas de amparo legal no ordenamento vigente. Em razão disso, impõe-se seu afastamento.
Quanto à multa civil aplicada, entendo adequada aos novos parâmetros e portanto mantenho-a tal como consignado na sentença. No que se refere à sanção de proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais e creditícios, esta deve ser igualmente mantida pelo prazo de três anos, uma vez que encontra-se plenamente compatível com os limites estabelecidos pela legislação em vigor.
DISPOSITIVO
Diante do exposto, voto por dar parcial provimento ao recurso, com vistas a afastar apenas as sanções de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. No mais, subsiste íntegra a sentença recorrida.
Documento eletrônico assinado por DERIVALDO DE FIGUEIREDO BEZERRA FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000068688v3 e do código CRC eba268f7.
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