Apelação Cível Nº 1001592-68.2022.4.01.3802/MG
RELATOR: Desembargador Federal PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS
RELATÓRIO
A. R. ajuizou ação contra a Agência Nacional de Aviação Civil buscando o reconhecimento de ilegalidade na recusa de promoção funcional da Classe B, Padrão V, para a Classe Especial, sustentando ter preenchido todos os requisitos legais — título de doutorado em Engenharia Mecânica, experiência superior a dez anos, interstício mínimo no padrão antecedente e avaliação de desempenho satisfatória. Argumenta que a Nota Técnica SEI 2/2019/CGCAR, utilizada pela autarquia, extrapola a Lei 10.871/2004 e o Decreto 6.530/2008 ao proibir o aproveitamento de titulações e experiência anteriores ao ingresso, violando o princípio da legalidade e configurando interpretação restritiva não prevista em lei.
O Juízo de primeiro grau afastou as preliminares, reconheceu que nem a lei nem o decreto excluem títulos obtidos antes do ingresso e enfatizou que o servidor comprovara todos os requisitos, inclusive nota 99,94 na avaliação de desempenho. Concluiu que a Nota Técnica extrapolou sua função regulamentar e determinou a promoção do autor, com pagamento imediato das diferenças remuneratórias, correção monetária, juros e honorários de 10 % sobre o valor da condenação.
A ANAC, em apelação, sustenta em preliminar sua ilegitimidade passiva, por se tratar de matéria atinente a decreto de competência do Presidente da República, e a ocorrência de prescrição do fundo de direito ou, subsidiariamente, das parcelas anteriores ao quinquênio da propositura da ação. No mérito, defende a legalidade do interstício de dezoito meses previsto no Decreto 6.530/2008, a impossibilidade de nova contagem do título de doutorado já considerado no concurso público, sob pena de bis in idem, e a ausência de avaliação de desempenho e disponibilidade de vaga como impeditivos à promoção, requerendo, assim, a reforma integral da sentença.
Nas contrarrazões, o autor sustentou a manutenção do decisum, destacando a ausência de vedação legal ao aproveitamento de títulos pretéritos e a inaplicabilidade da prescrição, pois o período avaliativo findou em 2018 e a ação foi proposta em 2022.
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Conheço do recurso por entender preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade.
PRELIMINAR de legitimidade passiva
Ab initio, não merece acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva da ANAC, uma vez que se trata de autarquia federal dotada de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, possuindo legitimidade para figurar no polo passivo de demanda que discute progressão funcional.
Ainda que a competência regulamentar do Decreto 6.530/2008 seja atribuída ao Presidente da República (Chefe do Executivo Federal), tal fato não afasta a legitimidade da ré, porquanto o autor está vinculado funcionalmente ao seu quadro de pessoal.
Assim, em ações ajuizadas pelos servidores contra os atos praticados por agências reguladoras envolvendo a gestão de pessoal, as Autarquias estão legitimadas a figurar no polo passivo, dada a sua autonomia jurídica, administrativa e financeira.
Nesse sentido:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. PRELIMINAR REJEITADA. BASE DE CÁLCULO. ABONO DE PERMANÊNCIA. CORREÇÃO MONETÁRIA. JUROS DE MORA. 1. A UFG é uma autarquia federal, dotada de autonomia administrativa e financeira, sendo responsável pelo pagamento de seu pessoal ativo, inativo, além dos beneficiários de pensões por morte de servidores. É, portanto, parte legítima para figurar no polo passivo de ações relacionadas à remuneração dos servidores públicos federais, a ela vinculados, como é o caso dos presentes autos, restando caracterizado o seu interesse na demanda, em razão da repercussão direta na indenização discutida sobre a sua esfera jurídico-patrimonial. Não verificada a necessidade de litisconsórcio com a União Federal. Preliminar rejeitada. 2. O abono de permanência não possui caráter indenizatório, mas integra a remuneração do cargo efetivo e consiste em verba remuneratória de caráter permanente, nos termos do art. 41 da Lei 8.112/1990. Em se tratando de verba de remuneratória de caráter permanente, devem integrar a base de cálculo do terço constitucional de férias. 3. Sem razão a parte apelante quanto à correção monetária. O Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE n. 870.947/SE, reconheceu a repercussão geral do tema, considerando inconstitucional a atualização monetária segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança (TR), uma vez que não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia. 4. A observância da tese jurídica estabelecida no recurso paradigma, não exige que se opere o trânsito em julgado do acórdão, de forma que a pendência de embargos de declaração não obsta a aplicação do entendimento firmado em repercussão geral. 5. A correção monetária deve observar o quanto disciplinado no Manual de Cálculos da Justiça Federal. 6. Juros de mora também de acordo com o Manual de Cálculos da Justiça Federal. 7. Apelação da UFG desprovida. Reexame necessário parcialmente provido, nos termos do item 6. (AC 1004100-93.2017.4.01.3500, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO DE ASSIS BETTI, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 05/02/2020)
Portanto, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva.
preliminar de prescrição de fundo de direito
Quanto à aplicação da prescrição contra a Fazenda Pública, o Decreto 20.910/1932 traz regulamentação específica, destaco:
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
(...)
Art. 3º Quando o pagamento se dividir por dias, meses ou anos, a prescrição atingirá progressivamente as prestações à medida que completarem os prazos estabelecidos pelo presente decreto.
Assim, as normas relativas à prescrição positivadas pelo Código Civil e pela CLT não têm incidência no presente caso, pois o prazo prescricional em favor da Fazenda somente será menor do que cinco anos quando houver lei especial regulando a matéria (STJ - AGARESP 201200734389, Rel. Min. Herman Benjamin. Segunda Turma, DJE de 27/09/2012).
O Superior Tribunal de Justiça já fixou esse entendimento em recurso repetitivo: "O prazo prescricional aplicável às ações de indenização contra a Fazenda Pública é de 5 (CINCO) anos, conforme previsto no Decreto 20.910/32, e não de três anos (regra do Código Civil), por se tratar de norma especial, que prevalece sobre a geral." STJ. 1ª Seção. REsp 1251993-PR, Rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12.12.2012.
Por sua vez, “[a] jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de que o ato administrativo de enquadramento ou reenquadramento é único de efeitos concretos e que, portanto, caracteriza a possibilidade de configuração da prescrição do fundo de direito se a promoção da ação que visa atacar o citado ato for posterior ao prazo quinquenal do art. 1º do Decreto 20.910/1932" (AgInt no AREsp n. 2.294.734/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/10/2023, DJe de 18/12/2023).
Contudo, cumpre destacar que o enquadramento funcional em questão não se trata de ato único, senão de vários atos administrativos que se seguiram no tempo, após o cumprimento dos requisitos previstos em lei, até o padrão final da carreira. É entendimento do Superior Tribunal de Justiça que, em casos em que for constatada a omissão da administração pública quanto ao enquadramento ou reenquadramento de servidor público, deve ser considerado como ato de trato sucessivo. Cito:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROGRESSÃO NA CARREIRA. ATO OMISSIVO DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. INAPLICABILIDADE DOS LIMITES ORÇAMENTÁRIOS PREVISTOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL À HIPÓTESE DOS AUTOS. EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 19, § 1o., IV DA LC 101/2000. AGRAVO INTERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária ajuizada por Servidor Público Estadual, em que aponta omissão do ente público e pleiteia a promoção retroativa na carreira do fisco para atingir o nível 5 em 2007, nos termos do que dispõe a Lei 6.038/1990 do Estado do Rio Grande do Norte. 2. De início, cabe destacar que a pretensão autoral não tem fundamento em ato de enquadramento funcional, mas, sim, na omissão da Administração Pública em realizar os processos de progressão na carreira prevista no Estatuto próprio. 3. A leitura do acórdão recorrido revela que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem se alinha à diretriz desta Corte Superior de que, em caso de ato omissivo da Administração Pública em proceder à progressão funcional de Servidor Público prevista em lei, por envolver relação de trato sucessivo, e não havendo negativa expressa do direito pretendido, não se opera a prescrição do fundo de direito, mas tão somente das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu à propositura da ação, nos termos da Súmula 85/STJ. Precedentes: AgInt no REsp. 1.589.542/MG, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, DJe 28.3.2019; AgInt no AREsp. 511.071/SP, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 11.3.2019. 4. No mais, o acórdão recorrido está em consonância com o entendimento desta Corte de que os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere às despesas com pessoal do Ente Público, não podem servir de fundamento para o não cumprimento de direitos subjetivos do Servidor, sobretudo na hipótese de despesas decorrentes de decisão judicial, excluídas do limite de 60% (sessenta por cento) fixado para os Estados e Municípios por força do disposto no art. 19, § 1o., IV da Lei Complementar 101/2000. Precedentes: AgInt no AgInt no REsp. 1.431.119/RN, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 9.10.2019; AgInt no REsp. 1.418.641/RN, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 7.10.2019. 5. Agravo Interno do ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE a que se nega provimento. (AINTARESP - 1459785 2019.00.57792-0, NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE de 26/11/2019)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. REENQUADRAMENTO. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. NÃO OCORRÊNCIA. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROGRESSÃO DO SERVIDOR. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 85 DO STJ. 1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência consolidada de que "o enquadramento ou o reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo. Nesses casos, a pretensão envolve o reconhecimento de uma nova situação jurídica fundamental, e não os simples consectários de uma posição jurídica já definida. A prescrição, portanto, atinge o próprio fundo de direito, sendo inaplicável o disposto na Súmula 85/STJ" (EREsp 1.422.247/PE, de minha relatoria, Primeira Seção, julgado em 28/9/2016, DJe 19/12/2016). 2. Todavia, tal posicionamento não deve ser adotado nos casos em que for constatada omissão da administração pública quanto ao enquadramento ou reenquadramento do servidor público, haja vista a existência de precedentes desta Corte afastando a prescrição do fundo de direito, diante da relação de trato sucessivo, nos termos da Súmula 85/STJ, sendo esta a hipótese dos autos. Precedentes: REsp 1.691.244/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/2/2018, DJe 2/8/2018 e AgInt no AREsp 859.401/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 23/8/2016, DJe 30/8/2016. 3. Na situação em exame, houve omissão da administração pública para realizar a promoção do servidor público por meio da contagem de pontos, circunstância que afasta a prescrição da pretensão remuneratória em razão da incidência da Súmula 85/STJ. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AINTARESP - 511071 2014.00.98232-8, OG FERNANDES, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE de 11/03/2019)
A Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) pacificou: “Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do qüinqüênio anterior à propositura da ação.”
Nesse sentido, afasto o reconhecimento da prescrição do fundo de direito e reconheço que a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação.
Caso em exame
O autor, servidor público federal vinculado à ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil, ocupante do cargo efetivo de Especialista em Regulação de Aviação Civil desde 28/11/2007, tendo progredido funcionalmente até atingir, em 29/06/2017, o Padrão V da Classe B.
Nesta ação, o autor pretende o reconhecimento do direito à promoção funcional da Classe B, Padrão V, para a Classe Especial, com efeitos a partir de 29/06/2018, mediante o aproveitamento de título de doutorado em Engenharia Mecânica obtido anteriormente ao seu ingresso na autarquia, além do pagamento das diferenças remuneratórias vencidas e vincendas, acrescidas de juros e correção monetária.
A evolução funcional do cargo encontra-se disciplinada pela Lei n. 10.871/2004, que estabelece os critérios para progressão e promoção nas carreiras das Agências Reguladoras, e regulamentada pelo Decreto n. 6.530/2008, vigente à época do requerimento administrativo formulado pelo autor em 29/06/2018.
Transcrevo as regras constantes nas respectivas normas:
"Lei n. 10.871/2004
(...)
Art. 9º A estrutura da Carreira de que trata esta Lei compreende classes e padrões, na forma do Anexo II.
Art. 10: O desenvolvimento do servidor nas Carreiras de que trata esta Lei ocorrerá mediante progressão funcional e promoção.
(...)
Art. 25 Para fins desta Lei, entende-se por:
I – progressão funcional: a passagem do servidor de um padrão para outro imediatamente superior dentro de uma mesma classe, observados o interstício mínimo de 12 (doze) meses de efetivo exercício em cada padrão e o resultado da avaliação de desempenho;
II – promoção: a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro da classe imediatamente superior, observados o interstício mínimo de 12 (doze) meses no último padrão da classe anterior, o resultado da avaliação de desempenho e a existência de vaga.
Art. 26 Ato do Poder Executivo disporá sobre os critérios e procedimentos específicos para o desenvolvimento nas Carreiras de que trata esta Lei, observados os parâmetros gerais nela estabelecidos.”
Decreto n. 6.530/2008
Art. 1º Este Decreto dispõe sobre o desenvolvimento dos servidores nas carreiras e cargos das Agências Reguladoras de que trata a Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004.
Art. 2º O desenvolvimento dos servidores nas carreiras e cargos referidos no art. 1º ocorrerá mediante progressão funcional e promoção.
(...)
Art. 7º: “Progressão funcional é a passagem do servidor de um padrão para outro imediatamente superior dentro de uma mesma classe, observados o interstício mínimo de doze meses de efetivo exercício no padrão e o resultado da avaliação de desempenho.
(...)
Art. 10 Promoção é a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro da classe imediatamente superior, observados o interstício mínimo de doze meses no último padrão da classe anterior, o resultado da avaliação de desempenho e a existência de vaga.
(...)
Art. 15: Excepcionalmente, até 31 de dezembro de 2010, o interstício referido nos arts. 7º e 10 será de dezoito meses.
Conforme se depreende da legislação de regência, para a promoção à Classe Especial é exigida a titulação mínima de mestre ou doutor, somada ao cumprimento de outros requisitos objetivos, como interstício mínimo de doze meses no último padrão da classe anterior, resultado satisfatório em avaliação de desempenho e existência de vaga.
Constata-se que não há, na lei, qualquer vedação quanto ao momento de obtenção do título acadêmico, tampouco previsão normativa que impeça sua utilização para fins de promoção funcional, mesmo que o mesmo já tenha sido computado no concurso público de ingresso.
Assim, à luz do princípio da legalidade estrita que rege a Administração Pública, o autor faz jus ao cômputo de seu título de doutor para fins de promoção, pois a legislação não estabelece restrição à reutilização da titulação em mais de uma etapa da carreira. O princípio do bis in idem, alegado pela Administração para negar o pedido, não se aplica à hipótese, por se tratar de instituto próprio do direito sancionatório, e não de mecanismo de limitação a vantagens legalmente previstas no plano funcional. Em outras palavras, não se proíbe que o servidor seja beneficiado mais de uma vez pela mesma titulação, desde que em contextos jurídicos distintos e legalmente permitidos.
Nesse sentido, cito:
"CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO . ANAC. PROGRESSÃO E PROMOÇÃO NA CARREIRA. REQUISITOS. TITULAÇÃO ANTERIOR AO INGRESSO NA CARREIRA . RESTRIÇÃO POR ATO INFRALEGAL. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1 . O autor, ora recorrente, servidor da ANAC - Agencia Nacional de Aviação Civil, ocupante do cargo efetivo de Especialista em Regulação de Aviação Civil, propugna pelo reconhecimento e utilização do título acadêmico de mestrado adquirido antes do seu ingresso naquela Agência Reguladora, para fins de promoção funcional (reposicionamento para a Classe Especial) a partir de 09/01/2020, bem como pelo pagamento das diferenças remuneratórias vencidas e vincendas, com juros e correção monetária. 2. Verifica-se que, no caso dos autos, a legislação de regência exige somente a titulação de mestre ou doutor para fins de promoção para a Classe Especial, é dizer, não há restrição atinente ao momento de sua obtenção, bem como não há disposição legal expressa no que tange à impossibilidade de reutilização do mesmo título acadêmico para fins de promoção ou progressão funcional, na hipótese de já haver sido computado na ocasião do ingresso do servidor, mediante concurso público. 3 . Com efeito, o autor faz jus ao cômputo de seu título acadêmico de mestre não apenas porque a lei não prevê a restrição, mas também porque o princípio da proibição do bis in idem tem aplicação somente no plano do direito sancionatório. Em outras palavras, ninguém pode ser prejudicado duas vezes pela mesma coisa, mas pode ser beneficiado duas vezes. O servidor, detentor de título acadêmico de mestre ou doutor, pode utilizar a mesma titulação para a obtenção de pontos em concurso e também para a promoção da respectiva carreira. 4 . Na hipótese dos autos, afigura-se totalmente descabida a exigência de um outro mestrado para o autor ser promovido. 5. Cabe ressaltar que, no caso concreto, a promoção não se faz apenas em função do grau de mestre, sendo necessário somar ao título um tempo de experiência, incumbindo à ANAC - Agencia Nacional de Aviacao Civil a aferição dos demais requisitos legais para a promoção pleiteada pelo autor. 6 . Destarte, é caso de dar-se parcial provimento à apelação, para declarar que o título de mestre em Engenharia Mecânica, que o autor já possui, serve como requisito à promoção, assim como determinar que a ANAC proceda à reanálise do pedido administrativo de promoção funcional, levando em conta o referido título. 7. Por fim, reformada a sentença, inverto o ônus sucumbencial, mantendo o valor fixado, nos termos do art. 85, § 3º, I; e § 4º, inciso III, do Código de Processo Civil . 8. Apelação parcialmente provida. (TRF-3 - ApCiv n° 50029518020204036103 SP, Relator Desembargador Federal Nelton Agnaldo Moraes DOS Santos, 1ª Turma, Data de Publicação: 27/03/2023)
No presente caso, mostra-se indevida a exigência de novo doutorado como condição para a promoção, uma vez que o diploma já apresentado cumpre integralmente o requisito legal estabelecido para a Classe Especial.
Quanto à exigência de interstício de dezoito meses, previsto no artigo 15 do Decreto n° 6.530/2008, constata-se que a regra transitória vigorou somente até 31/12/2010, de modo que inaplicável ao pedido do autor, que postula o reconhecimento do seu direito somente em 29/06/2018.
Afastada a exigência de novo doutorado e comprovado o cumprimento do interstício legal previsto nos artigos 10, II, da Lei n° 10.871/2004 e artigos 10 do Decreto n° 6.530/2008, faz jus o autor à promoção funcional requerida.
Consectários
Uma vez não provido o recurso de apelação da parte ré, os honorários advocatícios deverão ser majorados em cinco pontos percentuais, em favor do patrono da parte recorrida, com base no disposto no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil, observando-se o limite máximo estabelecido nos §§ 2º e 3º do mesmo artigo.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000146241v10 e do código CRC c19ddbff.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS
Data e Hora: 24/08/2025, às 10:49:35