Apelação Cível Nº 0031822-10.2008.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0031822-10.2008.4.01.3800/MG
RELATORA: Desembargadora Federal MÔNICA SIFUENTES
RELATÓRIO
A Excelentíssima Senhora Desembargadora Federal MÔNICA SIFUENTES (Relatora):
Trata-se de recurso de apelação interposto por OTO CALÇADOS LTDA. em face da sentença proferida pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, que, nos autos do mandado de segurança nº 2008.38.00.032714-8, interposto contra o DELEGADO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL EM BELO HORIZONTE, o PROCURADOR-CHEFE DA FAZENDA NACIONAL e o SUPERINTENDENTE REGIONAL DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, denegou a ordem no sentido de afastar a exigência de regularidade fiscal para fins de contratação com o Poder Público, nos moldes do benefício previsto no art. 1º, II, da Medida Provisória nº 442/2008.
Em suas razões recursais, fls. 88-97 – evento 2, sustenta o apelante, em síntese, que houve violação aos princípios constitucionais da isonomia, proporcionalidade, impessoalidade e finalidade, pois a norma impugnada concede benefício apenas às instituições financeiras, ignorando que as empresas do setor produtivo, como a impetrante, enfrentam os mesmos efeitos da crise econômica. Afirma que a exclusão da impetrante da dispensa de regularidade fiscal é injustificada e inconstitucional, motivo pelo qual requer a reforma da sentença para concessão da segurança pleiteada.
Devidamente intimadas, os apelados SUPERINTENDENTE REGIONAL DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL e UNIÃO, representada pela Procuradoria da Fazenda Nacional, apresentaram contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso.
O Ministério Público Federal opinou pelo provimento da apelação, com base no art. 557, §1º, do CPC, por considerar a sentença em confronto com jurisprudência de Tribunal Superior.
É o relatório.
VOTO
A Excelentíssima Senhora Desembargadora Federal MÔNICA SIFUENTES (Relatora):
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
Cinge-se a controvérsia em aferir se é possível estender à empresa impetrante, pertencente ao setor produtivo, o benefício fiscal previsto no art. 1º, II, da Medida Provisória nº 442/2008 — originalmente destinado às instituições financeiras —, afastando-se, assim, a exigência de regularidade fiscal como condição para contratação com o Poder Público, à luz dos princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade, proporcionalidade e finalidade.
Inicialmente, tem-se que a Medida Provisória nº 442/2008 foi concebida como instrumento emergencial de política econômica, em resposta à crise financeira internacional de 2008, com foco na preservação da estabilidade e da liquidez do sistema bancário nacional.
Nesse contexto, o art. 1º, II, da referida norma, conferiu ao Conselho Monetário Nacional a competência para, em caráter excepcional e temporário, afastar a exigência de regularidade fiscal em operações de redesconto e empréstimos realizadas exclusivamente entre instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.
Trata-se, portanto, de norma com escopo claramente delimitado, tanto em relação aos sujeitos beneficiários — instituições financeiras de natureza bancária, sob regulação específica — quanto ao objeto das operações — contratos celebrados com o Bacen para garantir fluxo monetário ao sistema financeiro. Essa delimitação não é aleatória, mas decorre da função sistêmica desempenhada pelos bancos na transmissão da política monetária e no funcionamento do mercado de crédito, o que justifica tratamento jurídico diferenciado diante da situação excepcional vivida naquele período.
Dessa forma, não assiste razão à apelante ao sustentar que se encontra em situação equivalente à das instituições financeiras e, por isso, teria direito à extensão do benefício fiscal previsto no art. 1º, II, da MP nº 442/2008. Embora seja inegável que os efeitos da crise econômica afetaram diversos setores, inclusive o produtivo, a medida provisória em questão foi editada com finalidade específica: preservar a liquidez do sistema financeiro nacional, por meio de operações entre o Banco Central e instituições financeiras de natureza bancária, dada a função sistêmica que estas exercem no mercado.
A impetrante não se enquadra nos sujeitos nem nas hipóteses previstas pela norma, que não tem por objetivo desonerar o setor empresarial em geral ou flexibilizar exigências fiscais para qualquer contribuinte em dificuldade. Estender os efeitos da MP a empresas privadas fora do sistema financeiro implicaria distorcer seu conteúdo, violando os limites objetivos e subjetivos da norma e contrariando o princípio da legalidade tributária, que impõe interpretação restritiva em matéria de benefícios fiscais. Assim, não há respaldo jurídico para a ampliação pretendida pela apelante.
Também não procede a alegação da apelante no sentido de que a matéria em exame teria natureza eminentemente administrativa, relacionada à dispensa de exigências para fins de contratação com o Poder Público, e não tributária, o que autorizaria a aplicação analógica da norma. Ainda que a questão em apreço envolva aspectos que dialogam com o regime jurídico dos contratos administrativos, o núcleo da controvérsia reside na possibilidade de afastamento da exigência de regularidade fiscal, requisito previsto em diversas normas tributárias e de responsabilidade fiscal.
A MP nº 442/2008, ao afastar temporariamente tal exigência para determinadas instituições financeiras, estabelece um benefício fiscal de natureza excepcional, cuja interpretação deve obedecer aos critérios estritos do Direito Tributário, especialmente aos princípios da legalidade (CF, art. 150, I) e da interpretação literal das normas concessivas de benefícios (CTN, art. 111, I).
Não se trata apenas de acelerar contratações públicas ou flexibilizar exigências administrativas, mas sim de suprimir uma obrigação legal de natureza tributária – a de comprovar a regularidade perante a Fazenda Pública –, o que não pode ser feito por analogia ou por extensão interpretativa.
Portanto, ainda que a norma tenha repercussões no campo do Direito Administrativo, sua essência permanece tributária, de modo que a aplicação analógica à impetrante é juridicamente incabível. A relação estabelecida na norma é específica entre o Estado e instituições financeiras reguladas, no âmbito de operações com o Banco Central, não podendo ser generalizada para abranger qualquer relação contratual entre administração e administrados.
Nesse cenário, o princípio da isonomia tributária, previsto no art. 150, II, da Constituição Federal, veda o tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. No entanto, não proíbe o legislador de estabelecer tratamentos diferenciados quando fundados em critérios racionais, objetivos e faticamente justificáveis.
No caso em análise, a diferenciação operada pela Medida Provisória nº 442/2008 — que restringe o afastamento da exigência de regularidade fiscal às instituições financeiras — encontra respaldo justamente na função sistêmica que essas entidades exercem na política monetária e na regulação da liquidez do mercado, especialmente em cenários de crise econômica global. A distinção, portanto, não decorre de privilégio indevido, mas de uma opção legítima de política pública voltada à preservação da estabilidade do sistema financeiro nacional.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado que não há ofensa à isonomia quando a norma legal estabelece distinções baseadas em fundamentos técnicos e finalidades públicas legítimas, como é o caso de benefícios fiscais ou administrativos concedidos a setores estratégicos para a ordem econômica. Assim, a restrição do benefício da MP nº 442/2008 às instituições financeiras não configura violação ao princípio da igualdade, mas sim exercício válido da discricionariedade legislativa em matéria de política econômica. Nesse sentido:
AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL. NÃO CABE AO PODER JUDICIÁRIO ATUAR COMO LEGISLADOR POSITIVO, PARA CONCEDER OU ESTENDER BENEFÍCIO FISCAL NÃO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA. 1. A concessão de qualquer benefício fiscal está situada no âmbito da conveniência e oportunidade do Estado, não havendo que se falar, portanto, em tratamento anti-isonômico quando da imposição das restrições pertinentes. 2. A parte ora recorrida, desde o ano de 2005, teve a oportunidade de participar de 9 (nove) programas de parcelamento, quedando-se inerte. Assim, não há que se falar em tratamento discriminatório ou em violação à isonomia. 3. Sobre a matéria, em contexto ligeiramente diverso, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do RE 640.905-RG, Tema 573 da repercussão geral, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 1º/2/2018, já teve a oportunidade de se manifestar acerca da ausência de violação ao princípio da isonomia em caso de opção do ente federado pela exclusão de determinados contribuintes do rol de favorecidos por benefício fiscal. 4. Some-se, ainda, que esta SUPREMA CORTE tem entendimento consolidado no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário atuar como legislador positivo, para conceder ou estender benefício fiscal não previsto na legislação tributária. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).
(ARE 1415813 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 08-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-08-2023 PUBLIC 17-08-2023)
Por fim, não merece acolhimento o parecer do Ministério Público Federal que opinou pelo provimento da apelação, com fundamento no art. 557, §1º, do CPC, sob o argumento de que a sentença estaria em confronto com jurisprudência de Tribunal Superior. Isso porque não se verifica, nos autos, qualquer precedente vinculante ou dominante dos Tribunais Superiores que assegure a extensão do benefício previsto na MP nº 442/2008 a empresas não financeiras.
A aplicação do art. 557, §1º, do CPC pressupõe a existência de entendimento jurisprudencial consolidado, de observância obrigatória, hipótese que não se confirma neste caso. A sentença de primeiro grau encontra-se bem fundamentada, em conformidade com os princípios constitucionais da legalidade tributária e da isonomia material, e com a jurisprudência predominante nos Tribunais Regionais Federais.
Sem honorários advocatícios recursais, tendo em vista que a sentença foi proferida na vigência do Código de Processo Civil de 1973.
Em face do exposto, voto por negar provimento à apelação.
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