Apelação Cível Nº 0079179-49.2009.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS
Trata-se de apelação interposta pelos impetrantes contra sentença, proferida sob a égide do CPC/1973, que reconheceu a ilegitimidade passiva das autoridades apontadas como coatoras (Reitor da Universidade Federal de Minas Gerais e o Diretor Geral do Departamento de Administração de Pessoal da Universidade Federal de Minas Gerais) e julgou extinto o mandado de segurança sem resolução de mérito, por meio do qual os requerentes, servidores públicos da UFMG, buscam ordem a abstenção de recálculo e redução do valores referentes à vantagem do art. 5º, §2º, do Decreto 95.689/1988.
Em suas razões recursais, os impetrantes sustentam, em suma, as que as apontadas autoridades são legitimadas para integrar o polo passivo do presente writ, visto que não são meras executoras de orientação dada pelo TCU, sendo as responsáveis por materializar os atos tidos por ilegais.
A UFMG apresentou contrarrazões, clamando pelo desprovimento da apelação.
O MPF não exarou parecer de mérito.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos e requisitos de admissibilidade, conhece-se da apelação.
O cerne da controvérsia, na esfera recursal, reside em definir se o Reitor da Universidade Federal de Minas Gerais e o Diretor Geral do Departamento de Administração de Pessoal da Universidade Federal de Minas Gerais possuem legitimidade passiva para responder ao presente mandado de segurança, enquadrando-se, pois, como autoridades coatoras.
Pois bem. No que ora interessa, a sentença foi proferida com base nos seguintes fundamentos:
“Em que pese à relevância de que se reveste a providência vindicada pelos IMPETRANTES, há óbice inarredável a impedir o processamento e o julgamento da presente ação.
Não obstante os IMPETRANTES tenham indicado o REITOR DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS e o DIRETOR GERAL DO DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS como sendo as autoridades responsáveis pelo ato coator, verifica-se que estes não detém legitimidade para figurar no polo passivo do feito.
É que, em se tratando de mandado de segurança, autoridade coatora é sempre aquela que detém poder de disposição sobre o ato impugnado e que possui capacidade jurídica para desfazer a irregularidade apontada. Nesse ensejo, colha-se o magistério de Hely Lopes Meirelles:
Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática do ato impugnado, e não o superior que o ordena ou baixa normas para sua execução. Não há confundir, entretanto, o simples executor material do ato com a autoridade por ele responsável. Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concreta e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e responde pelas suas conseqüências administrativas: executor é o agente subordinado que cumpre a ordem por dever hierárquico, sem se responsabilizar por ela. (grifo nosso, in Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, "Habeas Data", 24° ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2002, p.56)
Depreende-se do exposto que é considerada autoridade coatora aquela capaz de cumprir o comando legal, bem como deixar de fazê-lo, ante eventual ilegalidade reconhecida pelo Judiciário. In casu, constata-se que as autoridades indicadas pelos IMPETRANTES são meras executoras do ato impugnado, agindo em estrita observância de ordem direta, específica e impositiva (acórdão n. 516/2008 da Primeira Câmara) que partiu do Tribunal de Contas da União, conforme informa trecho do documento de fl. 35 transcrito a seguir:
Fica Vossa Senhoria Notificado (a) que o Tribunal de Contas da União (TCU), em seu ACÓRDÃO N° 734/2006 1 — TC — 1° CÂMARA, determinou que a UFMG cesse o pagamento da Gratificação de Atividade Executiva (GAE) calculada sobre a vantagem pessoal originária do Decreto n° 94.664/1987, que criou o Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos (PUCRCE), de que trata a Lei n°7596/1987. (sem grifo no original)
Ao exame do excerto do acima transcrito, resta evidente que, no caso, a Autoridade Coatora é a 1a Câmara do TCU (fls. 34/35), o que faz ser competente o STF para processo e julgamento do presente writ (art. 102, I, "d" da C F/88) .
De outra parte, insta salientar que, na hipótese dos autos, a redução no pagamento da vantagem referente à rubrica do art. 5°, § 2°, do Decreto 95.689/88 é medida que foi adotada pela UFMG não com base em uma recomendação do TCU, como ocorreu no caso do aresto do STJ transcrito à fl. 05 da inicial, e sim em cumprimento de ordem direta, específica e impositiva exarada por aquela Egrégia Corte de Contas, cujas determinações, vale frisar, detém força vinculante em relação a todos os órgãos e pessoas jurídicas que integram a Administração Pública Federal, nesta incluída a UFMG.
Por outro lado, faz-se necessário registrar que, por se tratar de mandado de segurança, é vedado ao juiz agir de ofício para apontar a autoridade coatora ou determinar, mediante emenda à inicial, a substituição no pólo passivo da relação processual, pois sua correta indicação pela parte é requisito imprescindível até para fixar a competência do órgão julgador, razão pela qual, reconhecida a ilegitimidade passiva ad causam dos IMPETRADOS, impõe-se a extinção do processo, sem julgamento de mérito, já que ausente uma das condições da ação (Cf. STF, MS 23.709 AgR/DF, Tribunal Pleno, Ministro Maurício Corrêa, DJ 29/09/2000; STJ, AGA 420.005/SP, Primeira Turma, Ministro Garcia Vieira, DJ 28/10/2002; RESP 238.978/PA, Primeira Turma, Ministro Garcia Vieira, DJ 27/03/2000; RESP 148.655/SP, Segunda Turma, Ministro Francisco Peçanha Martins, DJ 13/03/2000)”.
Apesar dos argumentos deduzidos no recurso de apelação, a sentença não merece reparos, tendo solucionado corretamente a controvérsia à luz da legislação e da jurisprudência pátrias.
É o caso, portanto, de confirmação da sentença per relationem, até mesmo em razão de que não existe controvérsia fática nos autos.
A propósito, o STJ tem entendimento pacífico de que "é válida a utilização da técnica da fundamentação "per relationem", desde que o julgador, ao adotar trechos da sentença como razão de decidir, também apresenta elementos próprios de convicção, ainda que de forma sucinta, de modo a enfrentar todas as questões relevantes para o julgamento do processo" (AgInt no REsp n. 2.161.807/SC, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 2/12/2024, DJEN de 5/12/2024).
Em reforço argumentativo, cumpre apenas mencionar que os atos impositivos questionados nos autos são oriundos de ordem expressa emanada pela 1ª Câmara do TCU, por meio do Acórdão 516/2008 (fl. 35 do Evento 2), e não das autoridades apontadas como coatoras no presente writ, as quais apenas deram cumprimento, no plano material, às determinações concretas exaradas pela Corte de Contas, nos seguintes termos:
1. determinar à Universidade Federal de Minas Gerais:
1.12. com respeito à ocorrência descrita no item 7.2.4.1 do Relatório/CGU 175159: 1.12.1. citar imediatamente todos os servidores, aposentados e pensionistas beneficiados pela VPNI do artigo 5º, §2º, do Decreto 95.689/88 quanto à presente ocorrência;
1.12.2. para os servidores ativos e os aposentados e pensionistas não beneficiados pela decisão judicial no Mandado de Segurança Coletivo 2003.38.00.020924-5, rever o atual valor pago na VPNI do artigo 5º, §2º , do Decreto 95.689/88, considerando que o valor inicialmente devido, quando do enquadramento dos interessados no PUCRCE, deveria ter sido absorvido nas suas subseqüentes progressões (artigo 48 da Portaria MEC 475/87), bem como se abster de incorporar, ao valor dessa VPNI, quaisquer valores adicionais em razão da vigência da Lei 10.302/01;
1.12.3. para os aposentados e os pensionistas beneficiados pelo Mandado de Segurança Coletivo 2003.38.00.020924-5, rever o atual valor pago na VPNI do artigo 5º, §2º, do Decreto 95.689/88, considerando que o valor atualmente devido é igual ao valor pago em dezembro/01, acrescido dos posteriores aumentos lineares concedidos aos servidores públicos federais;
Assim sendo, não há dúvida de que as autoridades apontadas como coatoras são meras executoras de ato imperativo oriundo do TCU, não detendo legitimidade passiva para responder ao presente writ, na medida em que não têm poder para rever as determinações concretas impostas pela Corte de Contas e nem para deixar de cumpri-las.
Neste sentido, já se firmou a jurisprudência do STF, do STJ e do TRF1. Confira-se:
MANDADO DE SEGURANÇA. COORDENADOR GERAL DE RECURSOS HUMANOS DA ABIN. EXECUTOR DE ATO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. PROSSEGUIMENTO DO FEITO QUANTO AO PRESIDENTE DA PRIMEIRA CÂMARA DO TCU. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. CUMULAÇÃO DE PROVENTOS DA RESERVA MILITAR COM OS DE APOSENTADORIA EM CARGO CIVIL ANTES DA EC 20/98. POSSIBILIDADE. ART. 11 DA EC 20/98.
1. O Presidente da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União é parte legítima para figurar no pólo passivo de mandado de segurança quando o ato impugnado reveste-se de caráter impositivo. Precedente [MS n. 24.001, Relator MAURÍCIO CORREA, DJ 20.05.2002].
2. Prejudicada a impetração quanto ao Coordenador Geral de Recursos Humanos da ABIN, mero executor do ato administrativo do Tribunal de Contas da União.
3. O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração.
4. O art. 93, § 9º, da Constituição do Brasil de 1967, na redação da EC 1/69, bem como a Constituição de 1988, antes da EC 20/98, não obstavam o retorno do militar reformado ao serviço público e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os respectivos proventos. Precedente [MS n. 24.742, Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, Informativo n. 360].
5. Reformado o militar sob a Constituição de 1967 e aposentado como servidor civil na vigência da Constituição de 1988, antes da edição da EC 20/98, não há falar-se em acumulação de proventos do art. 40 da CB/88, vedada pelo art. 11 da EC n. 20/98, mas a percepção de provento civil [art. 40 CB/88] cumulado com provento militar [art. 42 CB/88], situação não abarcada pela proibição da emenda.
6. Segurança concedida.
(MS 25090, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02-02-2005, DJ 01-04-2005 PP-00007 EMENT VOL-02185-02 PP-00263) (grifou-se)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. ALTERAÇÃO DETERMINADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIVERSIDADE FEDERAL. MERO EXECUTOR DA ORDEM.
1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o executor material de decisão de caráter impositivo do Tribunal de Contas não é a autoridade legitimada a figurar como impetrada em mandado de segurança visando a atacar o referido ato. Precedentes: AgRg no MS 16.270/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Seção, Dje 19/10/12; AgRg no RMS 33.019/PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 3/2/12; AgRg no AgRg no REsp 1.056.503/PR, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, DJe 19/4/11; REsp 884.390/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, DJe 25/8/08.
2. Agravo regimental não provido.
(AgRg no Ag n. 1.397.677/PR, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/4/2013, DJe de 26/4/2013.) (grifou-se)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. DECISÃO DO TCU. LEGITIMIDADE PASSIVA. REITOR E COORDENADOR DE RECURSOS HUMANOS DA UNIVERSIDADE. EXECUTOR MATERIAL DO ATO. RECURSO DESPROVIDO.
1. Trata-se de mandado de segurança preventivo impetrado por Atilio Ourives contra possível ato do Reitor e da Coordenadora de Recursos Humanos da Universidade Federal de Mato Grosso com o objetivo de que a autoridade impetrada se abstenha de fazer o desconto em sua folha de pagamento do valor constante da "notificação de reposição ao erário", que considerou ilegal o cálculo da GAE e do anuênio sobre a VP do art. 193 da lei 8.112/90.
2. Orientam-se as jurisprudências do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, em havendo decisão de caráter impositivo pelo Tribunal de Contas da União, o mero executor material daquela determinação não pode ser considerado como autoridade impetrada para fins de responder a mandado de segurança visando à defesa de direito líquido e certo por ela em tese violado (cf. MS 25149, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 09-06-2005, DJe-176 DIVULG 17-09-2009 PUBLIC 18-09-2009 EMENT VOL-02374-01 PP-00143 RIP v. 11, n. 57, 2009, p. 249-255; AgInt no REsp n. 1.999.185/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/3/2023, DJe de 23/3/2023).
3. Sendo o ato tido como coator proveniente do TCU, a competência para analisar o mandado de segurança contra ele é do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, d da CF e da Súmula n. 248 do STF.
4. Inaplicável a teoria da encampação quando a indicação errônea da autoridade implicar modificação da competência absoluta para o processamento da demanda (cf. AgInt no RMS n. 65.495/PE, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 18/3/2022). 5. Apelação da parte autora desprovida. (AMS 0000373-86.2007.4.01.3600, TRF1, 1ª Turma, Rel. Des. Moraes da Rocha, j. em 11/03/2024) (grifou-se).
Por fim, conforme salientado neste último aresto, não se mostra viável, in casu, a remessa dos autos ao STF para julgamento do presente mandamus, o qual deve ser extinto, sem resolução de mérito, conforme determinado pelo juízo a quo.
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à apelação dos impetrantes.
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