Apelação Cível Nº 0045408-75.2012.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0045408-75.2012.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal FLAVIO BOSON GAMBOGI
RELATÓRIO
Cuida-se de ação civil pública por improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal, em face de P. M. M. D. O., imputando-lhe a prática de ato de improbidade administrativa prevista no art. 9º da Lei 8.429/92.
Narra a inicial que o réu, no exercício da função de confiança de assistente de operações da agência da Caixa Econômica Federal, apropriou-se indevidamente de dinheiro público. Segundo o Ministério Público Federal, o réu valendo-se de sua função pública, emitia Documentos de Lançamentos de Evento - DLE em face de outro centro de custo, debitando eventos de compensação e direcionando a contrapartida do crédito para sua conta corrente ou de um parente seu (tio), que se encontrava sem movimentação.
Proferida sentença em jan/2016, o juízo da 6ª Vara da Seção Judiciária de Minas Gerais julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar o requerido, P. M. M. D. O., a ressarcir à Caixa Econômica Federal, nos termos do art. 18, da Lei n. 8429/1.992, a quantia de R$ 313.287,20 (trezentos e treze mil duzentos e oitenta e sete reais e vinte centavos), corrigida monetariamente e acrescida de juros, em consonância com o Manual de Orientação para os Cálculos na Justiça Federal. Condenou ainda o réu ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, devidamente atualizada ( – p.42).
O réu interpôs recurso de apelação (– p. 48-60) arguindo, preliminarmente, ausência de interesse de agir, na modalidade necessidade, uma vez que já existe uma ação monitória ajuizada pela Caixa Econômica Federal com o mesmo objetivo, qual seja, o ressarcimento do suposto dano. Alega, ainda, pelo princípio da eventualidade, a necessária reforma da r. sentença no capítulo em que condenou o réu/apelante em honorários de sucumbência, porquanto incabível a condenação da parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios em favor do MPF. Preparo recursal comprovado em , p. 50-51.
O Ministério Público Federal também interpôs apelação (, p. 63-74), na qual reitera as razões expostas no agravo retido, pugnando pelo afastamento da declaração de prescrição das sanções previstas no art. 12, I, da Lei 8.429/92. Sustenta, para tanto, que a contagem do prazo prescricional incidente à espécie deve observar o disposto no art. 109, II, do Código Penal. Traz precedentes.
Contrarrazões apresentadas.
A Procuradoria Regional da República da 1ª Região manifestou-se no sentido de que seja provido o recurso de apelação e agravo retido do MPF e parcialmente provida a apelação do réu. ( – p. 110-121).
Por despacho, as partes foram intimadas para se manifestar acerca das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) e sua eventual aplicação ao caso dos autos ().
É o relatório.
VOTO
Introdução
Tratando-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, impende registrar que a Lei 14.230/2021 trouxe significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, modificando, inclusive, os elementos essenciais para a configuração do ato ímprobo suscetível de sanção. E, nada obstante as discussões acerca da adequada interpretação e aplicação da Lei 14.230/2021, sobretudo no que tange as questões de direito intertemporal, o Supremo Tribunal Federal sedimentou, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199), a necessidade da presença do elemento subjetivo – DOLO – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA.
Na mesma oportunidade, ficou definido que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.
Na ocasião do julgamento, o Exmo. Ministro Relator Alexandre de Moraes esclareceu que, “vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada”.
Ressalte-se que o precedente possui caráter vinculante, nos termos do art. 927, III, do CPC, de modo que, à exceção do novo regime prescricional, aplicável ao presente caso as demais inovações instituídas pela Lei 14.230/2021.
Oportunamente, destaco ainda que — conforme defendi em minha tese de doutorado, com base na Dogmática Penal, especialmente nas lições de Claus Roxin na obra Política Criminal e Sistema Jurídico Penal — a imputação de ato de improbidade administrativa se dá em duas etapas. A primeira é a etapa objetiva, em que o agente, ao violar seus deveres institucionais de legalidade, honestidade e boa-fé, cria um risco proibido. Risco esse que, para configurar improbidade administrativa, deve ser realizado por um resultado correspondente também ilícito, que viole efetivamente um bem jurídico tutelado pelo órgão ou serviço ao qual o agente esteja vinculado. A segunda etapa é a subjetiva, na qual se deve demonstrar o dolo específico: utilizar de má-fé suas prerrogativas como agente público para lesionar as finalidades da atividade administrativa que exerce, em afronta à legalidade substancial.
Feitas essas considerações, observa-se que a presente ação tem por fundamento a prática de suposto ato de improbidade administrativa, consubstanciado na realização de operações fraudulentas envolvendo a emissão de Documentos de Lançamento de Eventos (DLE), lançados em desfavor de outro centro de custo, com o consequente débito de alegadas compensações financeiras e direcionamento da contrapartida creditícia para conta corrente de titularidade do réu.
E, presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, passo à apreciação das apelações interpostas.
Prescrição
De imediato, ressalte-se que “o agravo retido, apesar de constituir recurso distinto da apelação, com objeto e fundamento próprios, possui sua apreciação condicionada, não só à reiteração expressa nas razões ou na resposta da apelação, mas também à própria admissibilidade do recurso de apelação. […] (AgInt no AREsp n. 1.124.197/RJ, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 26/8/2019, DJe de 30/8/2019).
In casu, tendo o Ministério Público Federal reiterado o agravo retido em suas razões recursais, de rigor o enfrentamento da prescrição declarada pelo juízo a quo na decisão constante do , p. 57-61.
No ponto, destaco que a ação de origem foi distribuída em 06/09/2012, ou seja, em momento anterior à publicação da Lei nº. 14.230/2021, razão pela qual impõe-se a observância dos marcos temporais previstos na redação original da Lei nº. 8.429/92. Essa também é a orientação do Supremo Tribunal Federal que, no julgamento do tema de repercussão geral nº. 1.199/STF (ARE 843.989), estabeleceu que “o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.
Dito isso, notório que “a contagem prescricional da ação de improbidade administrativa, quando o fato traduzir crime submetido a persecução penal, deve ser pautada pela regra do Código Penal, em face do disposto no inciso II do art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e no § 2º do art. 142 da Lei n. 8.112/1990. 2. Se a Lei de Improbidade Administrativa (art. 23, II), para fins de avaliação do prazo prescricional, faz remissão ao Estatuto dos Servidores Públicos Federais (art. 142, § 2º) que, por sua vez, no caso de infrações disciplinares também capituladas como crime, submete-se à disciplina da lei penal, não há dúvida de que ‘a prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, [...] regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime’, conforme expressa disposição do art. 109, caput, do Estatuto Repressor”. (EDv nos EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RESP Nº 1.656.383 – SC; Rel. Min. GURGEL DE FARIA; 27/07/2018).
Regramento também aplicável aos empregados públicos regidos pela CLT, como os da Caixa Econômica Federal, pois, “embora inexista dispositivo específico a respeito de demissão resultante de infração disciplinar, eles se equiparam aos servidores públicos para fins penais, nos termos do art. 327 do Código Penal. 2. Assim, estão sujeitos à Lei nº 8.112/90, cujo art. 132, IV estabelece pena de demissão para o servidor público praticante de improbidade administrativa”. (AC 0012960-35.2015.4.01.3803, JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 30/09/2021).
Nesse cenário, considerando que os fatos narrados, ocorridos entre janeiro de 1997 e junho de 1998, foram também capitulados como crime de peculato, cuja pena pode alcançar 12 (doze) anos de reclusão (art. 312, caput, do Código Penal), aplica-se à hipótese o prazo prescricional de 16 (dezesseis) anos, nos termos do art. 109, caput e inc. IV, do Código Penal c/c 142, §2º, da Lei 8.112/90 c/c art. 23, II, da Lei 8.429/92.
Assim, tendo a ação sido ajuizada em setembro de 2012, não há que se falar em prescrição das sanções previstas no art. 12, I, da Lei 8.429/92.
Interesse de agir
Argui o réu, em sua apelação, suposta ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal. Para o apelante, faltaria ao parquet federal interesse, na modalidade necessidade, uma vez que já existe uma ação monitória ajuizada pela Caixa Econômica Federal com o mesmo objetivo, qual seja, o ressarcimento do suposto dano.
A esse respeito, destaco que, em razão da independência entre as instâncias cível, penal e administrativa, descabida a alegação de falta de interesse de agir. Não se deve confundir a pretensão da Caixa Econômica Federal de constituição de título executivo, por meio de ação monitória, com a finalidade da ação civil pública por improbidade, cujo escopo é a tutela da probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social (art. 1º, caput, da Lei 8.429/92).
Com efeito, "o fato de existir um título executivo extrajudicial, decorrente de condenação proferida pelo Tribunal de Contas da União, não impede que os legitimados ingressem com ação de improbidade administrativa requerendo a condenação da recorrida nas penas constantes no art. 12, II da Lei n. 8429/92, inclusive a de ressarcimento integral do prejuízo", "Na mesma linha de raciocínio, qual seja, a de que o bis in idem se restringe apenas ao pagamento da dívida, e não à possibilidade de coexistirem mais de um título executivo relativo ao mesmo débito, encontra-se a súmula 27 desta Corte Superior." (REsp 1.135.858/TO, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 5.10.2009). 7. Recurso Especial do Ministério Público Federal provido e Recurso Especial da União parcialmente provido, para reconhecer o interesse processual do Parquet Federal na formação do título judicial, com determinação de retorno dos autos para o Tribunal de origem a fim de prosseguir no julgamento". (REsp n. 1.504.007/PI, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/5/2016, DJe de 1/6/2016). Nesse mesmo sentido, confira-se:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 2/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL PROVENIENTE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. INOCORRÊNCIA DE BIS IN IDEM. ORIENTAÇÃO PACÍFICA DO STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
1.No caso dos autos, o Ministério Público Federal ajuizou ação de improbidade administrativa contra a recorrente Mirian Bueno Teixeira da Costa (a qual exerceu o cargo de Presidente da Associação Cultural Pampulha) e Outros, em razão de irregularidades verificadas pelo TCU em Tomadas de Contas Especial, na aplicação de recursos recebidos do extinto Ministério de Ação Social "para implementar programas educativos voltados a estudantes carentes do primeiro grau na Cidade de Belo Horizonte, Minas Gerais" (fl. 896).
2. No caso concreto, não houve apreciação pelo Tribunal de origem sobre os dispositivos legais supostamente violados (arts. 19, 23, III, 24 da Lei 8.443/92, 2º, 6º e 267, VI, do CPC de 1973) o que impossibilita o julgamento do recurso neste aspecto, por ausência de prequestionamento, nos termos das Súmulas 282/STF e 211/STJ, respectivamente: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada"; "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo tribunal a quo".
3. Efetivamente, para a configuração do questionamento prévio não é necessário que o Tribunal de origem mencione expressamente o dispositivo infraconstitucional tido como violado. Todavia, é imprescindível que no aresto recorrido a questão tenha sido discutida e decidida fundamentadamente, sob pena de não-preenchimento do requisito do prequestionamento, indispensável para o conhecimento do recurso especial.
4. Outrossim, as principais teses defendidas pela recorrente no tocante à prescrição da ação de improbidade administrativa, no sentido de que "o curso de mandato eletivo de entidade privada não é causa impeditiva da prescrição", que a contagem do prazo prescricional deveria ocorrer a partir do término do mandato do deputado federal (junho de 1994), o qual foi apontado como partícipe da suposta improbidade administrativa, bem como a incidência do início do prazo prescricional a partir da data "em que o fato se tornou conhecido", não foram apreciadas pela Corte de origem, o que também afasta a possibilidade de exame das teses por ausência de prequestionamento dos temas.
5. Ademais, é pacífico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que a simples alegação de violação genérica de preceitos infraconstitucionais (arts. 19, 23, III, 24 da Lei 8.443/92, 2º, 6º e 267, VI, do CPC de 1973), desprovida de fundamentação que demonstre de que maneira houve a negativa de vigência dos dispositivos legais pelo Tribunal de origem, não é suficiente para fundar recurso especial, atraindo a incidência da Súmula 284/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia."
6. Por fim, deve ser ser ressalta a possibilidade do trâmite simultâneo da ação de improbidade administrativa que visa o ressarcimento, entre outras sanções, e eventual execução do acórdão condenatório do TCU. O art. 12 da Lei 8.429/92 estabelece que as penalidades previstas devem ser impostas "independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica", o que explicita a independência de instâncias.
7. Ademais, é pacífico o entendimento deste Tribunal Superior no sentido de que não há falar em bis in idem na hipótese de coexistência de acórdão condenatório do Tribunal de Contas, título executivo extrajudicial, e a sentença con denatória em ação civil pública de improbidade administrativa. Além do mais, é sabido que eventual repercussão patrimonial deverá ser discutida por ocasião do cumprimento da sentença. Nesse sentido, os seguintes julgados: REsp 1633901/PA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 20/06/2017; AgInt no REsp 1381907/AM, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 22/03/2017; REsp 1135858/TO, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/09/2009, DJe 05/10/2009.
8. Ante o exposto, o recurso especial deve ser parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido.
(REsp n. 1.454.036/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 9/10/2018, DJe de 24/10/2018) (grifos acrescidos)
Mérito
Superadas as questões preliminares, verifico que não há insurgência recursal acerca da configuração do elemento subjetivo necessário para caracterizar a prática de ato ímprobo previsto no art. 9º, XI, da Lei 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, e, demonstrado nos autos que as operações bancárias fraudulentas discutidas na presente ação causaram prejuízo ao erário, de rigor a manutenção da condenação. Segundo consignou o Juízo sentenciante,
No caso em questão, observo que o Ministério Público Federal instaurou o Inquérito Civil Público n. 1.15.000.001434/2010-29, com base nas informações constantes do acórdão n. 3991/2010 (TC-016.933/2009-5), da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, proferido em razão do processo de Tomada de Contas Especial n. 3.00.11.00006/2006, manejado pela Caixa Econômica Federal, para apurar a prática de apropriação indébita ou peculato pelo requerido, valendo salientar que os fatos descritos na peça de ingresso também ensejaram a propositura da ação penal n. 2005.38.00.09809-0 (numeração única 0039342-26.2005.4.01.3800).
2.7 Como se depreende do conjunto probatório carreado aos autos, em 08/07/1.998, foi instaurada a sindicância ou Processo de Apuração Sumária n. 11.00082/98, pela Caixa Econômica Federal, tendo o requerido, aparentemente, colaborado com a apuração das fatos, confessando a subtração dos recursos, através de manobras contábeis por ele próprio detalhadas.
No Termo de Declarações de fl. 02, dos autos em apenso, o réu afirma que emitiu diversos Documentos de Lançamento de Envio - DLE, debitando eventos de compensação e direcionando créditos para sua conta corrente, bem como para outras contas, de titularidade de um determinado parente. Admitiu, também, que promoveu a abertura da conta poupança n. 1746.013-112.511-8, com a finalidade exclusiva de nela creditar os recursos desviados, por meio de lançamentos e estornos simulados. Confirmou que ele próprio assinava as guias de retirada, para a realização dos saques, vindo, posteriormente, a destruir as fichas autografadas. Declarou, ainda, que as operações fraudulentas foram empreendidas no período compreendido entre janeiro de 1.997 e junho de 1.998, cabendo destacar que o referido termo foi devidamente subscrito pelo declarante.
Merece relevo, outrossim, o teor do depoimento prestado e assinado pelo réu em 20/07/1.998 (fls. 03/05 — autos em apenso), em que relata outras práticas adotadas para dissimular a subtração do dinheiro pertencente à Instituição Financeira. Nesse sentido, afirmou que subtraiu talões de cheques, falsificou assinaturas e promoveu transferências para contas bancárias de vários parentes, como esposa, prima, cunhada, tio e irmão, os quais, segundo ele, desconheciam as transações. Nesta oportunidade, alegou que se encontrava com dificuldades financeiras e em situação de desespero, que o levaram a apropriar-se dos recursos alheios, para saldar dívidas junto a um agiota, que, à época, lhe dirigia sérias ameaças. Ressalte-se que as informações prestadas pelo depoente são corroboradas pela vasta documentação carreada aos do referido processo administrativo, sobretudo pelos extratos e demonstrativos das operações fraudulentas.
À fl. 259, dos autos em apenso, observa-se, inclusive, um requerimento assinado pelo requerido, no qual admite ter subtraído o valor apurado durante a sindicância, afirma arrependimento e solicita sua permanência no quadro de funcionários da Caixa Econômica Federal, a fim de saldar o débito mediante descontos em seus salários e benefícios. Às fls. 261/263 daqueles autos, verifica-se que o requerido apresentou nova confissão, nos mesmos termos do requerimento mencionado anteriormente.
Após o trâmite da sindicância, foi aplicada a penalidade de rescisão contratual por justa causa (fl. 277 — autos em apenso), tendo o requerido apresentado recurso administrativo (fl. 279/281), ao qual foi negado provimento, nos termos da decisão de 298, que acatou os fundamentos do parecer 36/99, de fl. 291.
2.8 Ressalte-se que, concluída a apuração dos fatos, a Caixa Econômica Federal e o requerido chegaram a negociar o parcelamento da dívida, como se infere dos documentos de fls. 302/319, dos autos em apenso, não tendo sido obtido o acordo, na medida em que o segundo não se dispôs a pagar mensalidades superiores a R$356,45. Logo, trata-se de réu confesso, que opôs resistência tão somente quanto à forma de pagar o valor objeto da cobrança empreendida nesta ação.
2.9 Diante da negativa de pagamento por parte do requerido, após reiteradas notificações, a CEF instaurou o referido procedimento de Tomada de Contas Especial, encaminhando, ainda, "noticia crime" à Policia Federal (fl. 338 — autos em apenso), ensejando a abertura do Inquérito Policial n. 890/2004.
2.10 É de se notar que, em todos os procedimentos administrativos, foi obtida a conclusão de que houve apropriação indevida dos recursos pertencentes à CEF, até porque tal fato foi objeto de confissão expressa e inequívoca por parte do requerido.
2.11 Já nos autos da ação penal n. 2005.38.00.039809-0, foi constata que a conduta empreendida pelo requerido também configura o crime de peculato, previsto no art. 312, do Código Penal, tendo sido ele condenado à pena de 2 (dois) anos e 9(nove) meses de reclusão e 16 (dezesseis) dias-multa, à razão de 1/30 (um trigésimo) do salário mínimo cada um. Extrai-se do excerto da sentença proferida naqueles autos (fls. 153/160):
"A materialidade delitiva encontra-se inequivocamente demonstrada no Relatório acostado às fls. 25/29 do Procedimento Administrativo n. 11.00082-98, apenso a estes autos, onde restou comprovada a fraude perpetrada contra a CEF, na medida em que foram constatados lançamentos de incorreções propositais na escrituração de documentos contábeis entre os meses de janeiro/1997 e junho/1998, perfazendo um prejuízo aproximado de R$90.280,00 (noventa mil duzentos e oitenta reais). Com relação à autoria do delito, esta pode ser sobejamente comprovada nos autos. Vejamos. O acusado ocupava a função e confiança de Assistente de Operações da Agência Pampulha da CEF, o que lhe conferia a responsabilidade pela parte contábil de compensação de toda a agência. (...) Desse modo, na há dúvidas acerca da autoria delitiva, seja pela confissão espontânea do acusado ou pelo fato de que era o único responsável pelas operações contábeis de compensação da agência, de modo que somente ele poderia manipular as informações sem que fosse percebido imediatamente, o que efetivamente ocorreu. Tais elementos, portanto, permitem concluir que o Réu, valendo-se da condição de funcionário da CEF, na função de Assistente de Operações, apropriou-se de dinheiro público."
É importante destacar que, no juízo criminal, o requerido também confessou a prática da subtração de recursos públicos, como se infere do trecho extraído de seu interrogatório (f 1. 148):
"que os fatos referidos na denúncia são verdadeiros, esclarecendo contudo que sua vontade na prática do delito não se encontrava inteiramente livre, haja vista que se encontrava extremamente endividado com um agiota de nome Antônio Amaral, residente em Belo Horizonte, que o estava ameaçando; que se sentiu efetivamente pressionado pelas ameaças, haja vista que tinha noticia que o referido agiota já havia atirado em outro devedor do mesmo; que esclarece que o modus operandi para a prática do delito dava-se por meio ordinariamente de artifícios contábeis, tendo em apenas uma ocasião se utilizado o interrogando de cheque fictício; (...) que reconhece que se utilizou da conta de seu tio Marco Antônio na operacionalização do delito, sem que o mesmo tivesse ciência. (...)"
Não se pode olvidar que a condenação foi devidamente confirmada pelo Egrégio Tribunal Regional da Primeira Região, que, inclusive, deu provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, para aumentar a pena imposta em primeira instância, conforme acórdão acostado às fls. 161/165. A decisão transitou em julgado, após a negativa de seguimento do Recurso Especial interposto junto ao Superior Tribunal de Justiça (fls. 169/173).
2.12 Saliente-se, ainda, que o fato de o requerido ter sido processado e condenado no âmbito penal não impede que seja responsabilizado pela prática de ato ímprobo, em sede de ação civil de improbidade administrativa, haja vista a independência entre as esferas penal, civil e administrativa.
Aliás, faz-se necessário o registro de que parte significativa da jurisprudência pátria admite a mitigação desta independência, para reconhecer a vinculação do juízo cível à sentença penal condenatória, nos casos em que esta decreta a existência de materialidade e autoria. A propósito:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO E PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES INVERÍDICAS. LIBERAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. (...) Transitada em julgado a sentença penal condenatória, a coisa julgada alcança o juízo cível, quanto à materialidade e autoria, em se tratando do mesmo fato (art. 935 do CC). 5. Apelações desprovidas. (TRF1, Quarta Turma, AC 2008.39.01.000158-6, Rel. Desembargador Federal Olindo Menezes, publicado em: 20/02/2015).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE. (...) LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. EFEITOS DA SENTENÇA PENAL CONDENATÓRIA NO DIREITO CIVIL. (...) Não obstante a independência entre os processos civil e criminal, não há como ignorar o conteúdo da sentença penal condenatória proferida nos autos do processo n° 2000.51.01.500700-3, sobretudo neste caso em que o réu reconhece que se apropriou indevidamente da quantia questionada. A sentença penal condenatória faz coisa julgada no cível quanto ao dever de indenizar o dano decorrente do crime (art. 91, I, do Código Penal, 63 do Código de Processo Penal), devendo ser mantida a decisão impugnada que julgou procedente o pedido de ressarcimento ao erário, eis que comprovado o prejuízo ao erário, bem como o nexo causal. (...) (TRF2, Sétima Turma Especializada, Apelação Cível – 355284, Pro sso: 200251010220477, Rel. Desembargadora Federal Salete Ma caloz, publicado em: 24/09/2009).
De qualquer forma, independentemente de a decisão condenatória proferida na seara criminal fazer ou não coisa julgada no juízo cível, o conjunto probatório constante dos presentes autos não deixa qualquer dúvida acerca da configuração da improbidade administrativa, restando comprovados o ato ilícito / praticado pelo requerido e o dano causado ao erário.
2.13 Por fim, deve ser afastada a alegação de que a condenação do requerido acarretaria enriquecimento sem causa por parte da Caixa Econômica Federal, uma vez que não há notícia de que algum pagamento tenha sido realizado no âmbito da ação monitória mencionada na contestação. Ademais, qualquer valor eventualmente despendido pelo réu, a título de ressarcimento ao erário, desde que relacionado com os fatos aqui examinados, poderá ser objeto de compensação com o montante imposto nesta sentença.
Tenho, portanto, por atendida a etapa objetiva para configuração do ato ímprobo, pois criado um risco proibido que violou bem jurídico tutelado, já que as emissões de DLEs e a execução de outras operações bancárias foram fraudadas pelo réu. O mesmo se pode afirmar em relação à segunda etapa, visto que o réu tinha consciência da ilegalidade das operações contábeis perpetradas e de que os valores subtraídos pertenciam a patrimônio público.
O conjunto probatório demonstrou, portanto, de maneira bastante robusta, que o apelante incorporou, consciente e deliberadamente, valores indevidamente subtraídos da CEF, sendo possível aferir que a conduta adotada pelo apelante ajusta-se ao tipo previsto no art. 9º, caput, XI, da LIA.
Assim, verificado no caso em apreço a imutabilidade do arcabouço fático que norteou a produção da sentença e em face da consonância entre os fatos apresentados e a norma jurídica incidente, cumpre-se prestigiar o julgamento de primeira instância, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, sem que tal medida encerre omissão ou ausência de fundamentação do decisum (STJ, AgRg no Recurso Especial Nº 1.224.091/PR, Ministro Benedito Gonçalves, DJ 24/03/2015).
Sobretudo porque, o douto Juízo a quo examinou a atuação do réu perscrutando a presença de dolo, o qual passou a ser um elemento essencial para a configuração do ato ímprobo suscetível de sanção, a partir das alterações carreadas pela Lei 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa.
Deveras, considerando a ausência de elementos capazes de modificar o entendimento manifestado nos fundamentos transcritos na sentença, esses são legítimos a embasar o presente julgado.
Assim, no mesmo trilho do douto Juízo a quo, concluo pela presença do elemento subjetivo necessário a caracterizar a prática de ato ímprobo previsto no art. 9º, XI, da Lei de Improbidade, com as alterações trazidas pela Lei nº. 14.230/2021.
Dosimetria
No caso em exame, afastada a ocorrência de prescrição das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, impõe-se o necessário enfrentamento da dosimetria das penas constantes do art. 12, inciso I, do referido diploma legal., já sob a égide das inovações processuais carreadas pela Lei nº. 14.230/2021.
No ponto, conforme sustentando em trabalho acadêmico, entendo que o procedimento de duas fases para fixação da pena parece ser o mais adequado, sendo a primeira voltada à definição de qual das penas aplicar, e se há argumentos válidos para que sejam cumuladas, enquanto a segunda se destina a quantificar, dentro dos parâmetros legais, a penalidade aplicada. Dentre as sanções presentes na LIA, deve ser observada a teoria dos degraus – adaptação para o contexto da improbidade da tese de prevalência da pena mínima como ditame da legalidade –, segundo a qual se parte da pena mais leve, sendo apenas possível alterá-la para uma mais grave diante de fundamentação idônea sobre a gravidade da lesão gerada pelo ato ímprobo e sobre a natureza dessa ilicitude.
A multa civil é a mais leve das sanções elencadas na LIA. Recomenda-se a pena de multa para casos em que não há produção de prova de especial lesividade, para casos em que os efeitos gerados pelo ato ímprobo não extrapolem meras consequências patrimoniais.
Por sua vez, a pena de proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, parece mais adequada quando os efeitos do ato ímprobo superam a mera esfera patrimonial da Administração. Por isso, recomenda-se essa pena para aqueles que, após receberem determinado bem ou incentivo da Administração como contrapartida à prestação de determinado serviço público ou à realização de atividade de interesse coletivo, se apoderam do que lhes foi concedido, mas sem atuar em favor da sociedade.
A pena de perda da função pública, por outro lado, exige acentuada lesividade para sua aplicação, manifestada pelo repúdio, por parte do agente público, aos bens jurídicos que em tese deveria tutelar em seu serviço. Vale ressaltar que não basta a lesão a um bem jurídico qualquer tutelado pelo Direito Administrativo; exige-se que o ato ímprobo atente contra as próprias finalidades do órgão ao qual está vinculado, tais como: um agente ambiental que contribui para o desmatamento ilegal; um policial que, podendo agir, se omite diante do cometimento de um crime; um médico da rede pública que se nega a prestar socorro a determinado paciente.
Por fim, a mais grave das penas elencadas na LIA é a suspensão de direitos políticos, que, por atentar contra direitos essenciais à cidadania, deve ser aplicada como ultima ratio da Lei de Improbidade Administrativa, reservada apenas aos casos de maior gravidade que atentem contra os bens jurídicos de maior relevância para o Direito Público. Para que medida tão extrema seja legítima, exige-se lesão tão grave a ponto de atentar contra a própria organização da Administração, em casos de verdadeira captura do órgão ou serviço ao qual está vinculado para atentar contra suas finalidades públicas.
Registre-se, ainda, que a hipótese de aplicação cumulada prevista na Lei apenas será legítima diante da constatação de insuficiência de pena em isolado em casos em que o ato ímprobo resulte em mais de uma lesão que atente contra bens jurídicos diversos.
Sobre a segunda fase da dosimetria da pena na LIA, referente à quantificação da sanção, prevalecem os critérios de extensão do dano causado e de grau de reprovabilidade da conduta. A multa civil, por exemplo, deve permanecer como critério de quantificação do valor patrimonial da lesão causada ou do acréscimo ilícito ao patrimônio do agente público. Contudo, as penas de proibição de contratar com o poder público ou de suspensão dos direitos políticos não contam com critérios tão matemáticos para sua quantificação. Nesses casos, além da extensão do dano causado, a reprovabilidade da conduta pode ser outro critério auxiliar para definir o quão próxima ou distante do máximo legal será a cominação da pena.
Em qualquer hipótese, como ensina a Dogmática Penal finalista, devem ser consideradas a utilidade e a necessidade dessa pena.
No presente caso, o Ministério Público Federal requereu a condenação do réus nas seguintes penas: (i) perda da função pública que porventura estiver exercendo à época do trânsito em julgado da sentença condenatória; (ii) suspensão, após o trânsito em da sentença condenatória, dos seus direitos políticos pelo período de 08 (oito) a 10 (dez) anos; (iii) proibição de contratar com os poderes públicos pelo período de 10 (dez) anos; (iv) proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 10, (dez) anos; (v) pagamento de multa civil de até 3 (três) vezes o valor do acréscimo patrimonial; além do ressarcimento integral do dano sofrido pela Caixa Econômica Federal.
Considerando, todavia, que as alterações carreadas pela Lei 14.230/2021, em relação às sanções previstas na LIA, buscaram prevenir excessos e estabelecer como diretriz a necessidade de adequação das penas à gravidade do ato praticado (cf. art. 12, caput c/c art. 17-C, IV, da Lei 8.429/92), entendo adequada, no caso concreto, apenas a imposição da sanção de multa, em valor correspondente ao acréscimo patrimonial obtido.
Isso porque, em se verificando que os fatos remontam aos anos de 1997 e 1998 e, ainda, que o réu foi demitido do cargo que ocupava ao término do processo administrativo disciplinar instaurado no âmbito da Caixa Econômica Federal, revela-se inócua, à presente altura, a aplicação das sanções de perda da função pública e de proibição de contratar com o Poder Público.
Com efeito, passadas mais de duas décadas dos eventos que ensejaram a demanda, inexiste justificativa razoável para a imposição de tais reprimendas, sobretudo diante da suficiência da sanção pecuniária ora fixada para resguardar os bens jurídicos lesados.
De igual modo, reputa-se desproporcional, na espécie, a aplicação da sanção de suspensão dos direitos políticos, especialmente porque não se verifica qualquer tentativa de captura institucional por parte do réu, tampouco finalidade eleitoreira em sua conduta, circunstâncias que poderiam, em tese, justificar o afastamento temporário do exercício da cidadania.
Quanto ao dever de reparação ao erário, o qual, desde já esclareço, não classifico como sanção propriamente dita, mas consequência lógica do ato ímprobo, destaco, apenas, que a “reparação do dano a que se refere esta Lei deverá deduzir o ressarcimento ocorrido nas instâncias criminal, civil e administrativa que tiver por objeto os mesmos fatos” (art. 12, §6º, da Lei 8.429/92).
Nesse contexto, reformo parcialmente a r. sentença para, afastando a ocorrência da prescrição e, em observância ao novo regime do art. 12, da LIA, julgar parcialmente procedentes os pedidos para condenar o réu:
(i) ao pagamento de multa civil, em favor da CEF, equivalente ao valor do acréscimo patrimonial obtido;
(ii) à reparação integral do dano, no montante R$ 313.287,20 (valores de maio de 2006), acrescido de atualização monetária e juros legais nos termos da legislação aplicável.
Juros e Correção Monetária
Sobre a multa cominada e o ressarcimento exigido incidirão juros e correção monetária, em conformidade com o Manual de Cálculos da Justiça Federal, desde o evento danoso até a data do efetivo pagamento (Tema 1128/STJ).
Honorários de sucumbência
Tratando-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, é incabível a fixação de honorários sucumbenciais, salvo nas hipóteses de comprovada má-fé, nos termos do que dispõe o art. 23-B, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/1992.
Conclusão
Ante o exposto, voto por (i) dar parcial provimento à apelação do Ministério Público Federal para, afastando a ocorrência da prescrição, aplicar a pena de multa, além do dever de ressarcimento; (ii) dar parcial provimento à apelação do réu para excluir a condenação em honorários de sucumbência. Custas ao final, nos termos do art. 23-B, § 1º, da Lei 8.429/92.
Documento eletrônico assinado por FLAVIO BOSON GAMBOGI, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000134885v63 e do código CRC 147ffd9a.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): FLAVIO BOSON GAMBOGI
Data e Hora: 27/06/2025, às 17:54:50