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Apelação Cível Nº 0007034-29.2008.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GLAUCIO FERREIRA MACIEL GONCALVES
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo Sindicato do Comércio Hoteleiro e Similares do Planalto de Araxá contra sentença denegatória de segurança proferida nos seguintes termos:
“... denego a segurança e extingo o processo com exame de mérito, nos termos do art. 269, 1, do CPC, com relação ao pedido de abstenção da atuação da autoridade coatora em áreas rurais constantes na faixa de domínio de rodovia federal ou em local contíguo à faixa de domínio com acesso direto à rodovia. Com relação ao pedido de abstenção da atuação da autoridade coatora em estabelecimentos situados em áreas urbanas, extingo o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, inciso VI, do CPC, tendo em vista a ausência superveniente de interesse de agir”.
Em suas razões recursais, o apelante alegou que: a) a proibição imposta pela Lei 11.705/08 não encontra qualquer fundamento e veio somente para demonstrar que, reconhecendo sua própria inércia, o poder público busca adotar medidas que soam bem aos ouvidos dos cidadãos, mas que não têm eficácia na prática; b) segundo dados oficiais do órgão competente, a ingestão de álcool foi o fator que menos contribuiu para os acidentes nas estradas brasileiras; c) "é necessário que a restrição ao direito atenda a dois requisitos, quais sejam, primeiro, que vise a atingir um fim constitucionalmente legítimo e, segundo, que consubstancie um meio instrumentalmente adequado à obtenção desse fim, que no caso é a proteção da vida, saúde"; d) é evidente que a medida legislativa questionada é mais lesiva e menos eficiente que diversas outras que podem ser adotadas para evitar acidentes nas rodovias; e) o art. 2° da Lei 11.705/08 encontra-se eivado de inconstitucionalidade, uma vez que não foi sequer demonstrada a necessidade de sua criação, além de violar direitos e princípios fundamentais; f) há impactos econômicos causados pela Lei 11.705/08, tais como aumento do desemprego, prejuízo na arrecadação ou mesmo encerramento de atividade nos ramos de bares e restaurantes nestas localidades, além de criação de barreiras de competição em benefício dos comerciantes de maior porte que estão nas cidades maiores e fora das rodovias.
Foram apresentadas contrarrazões.
O Ministério Público Federal, em seu parecer, opinou pela negativa de seguimento ao recurso, nos termos do art. 557 do Código de Processo Civil vigente à época.
No julgamento da apelação pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, foi suscitado pelo relator o incidente de inconstitucionalidade, nos seguintes termos do acórdão ementado:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VENDA DE BEBIDAS ALCÓOLICAS ÀS MARGENS DE RODOVIAS FEDERAIS. MEDIDA PROVISÓRIA 415/2008. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE (RACIONALIDADE), PROPORCIONALIDADE E DEVIDO PROCESSSO LEGAL. DESATENÇÃO. CONVERSÃO NA LEI 11.705/2008. DISCRIMINAÇÃO ENTRE OS ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS DE ZONA URBANA E OS DE ZONA RURAL. AUSÊNCIA DE MOTIVO JUSTIFICÁVEL. VIOLAÇÃO, TAMBÉM, A0 PRINCÍPIO DA ISONOMIA. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. REMESSA DO PROCESSO À CORTE ESPECIAL. 1. Não se desconhece a grande quantidade de acidentes de trânsito causados por motoristas sob o efeito de bebida alcoólica, mas isto não só nas rodovias federais, padecendo do mesmo mal as rodovias estaduais e municipais; não só nos trechos rurais das rodovias, mas também e talvez em maior número nas vias urbanas. A exposição de motivos da Medida Provisória n. 415/2008 tratou dos inegáveis malefícios causados pelo consumo de bebidas alcoólicas, mas não trouxe justificativa específica para o impedimento do comércio só às margens das rodovias federais (atualmente, conforme a Lei n. 11.705/2008, que resultou de conversão da referida Medida Provisória, só na área rural às margens das rodovias federais). 2. É duvidosa a eficácia da proibição localizada. Nada impede - aliás, é até possível um estímulo psicológico em face da proibição - que o motorista usuário de bebida alcoólica e seus acompanhantes "se previnam", abastecendo-se onde o comércio é permitido. A par disso, é previsível o comércio clandestino, paralelo, que a medida acarretará, de difícil controle. 3. A proibição abrupta apanhou em pleno funcionamento estabelecimentos oficialmente autorizados ao mencionado comércio. Dir-se-á que se trata do "poder de polícia" e que, portanto, a medida é "discricionária". Acontece que a discricionariedade está vinculada aos princípios constitucionais: razoabilidade (racionalidade), proporcionalidade, devido processo legal etc. 4. Além do mais, a Lei n. 11.705, de 19/06/2008, resultante de conversão da MP 415/2008, dispôs, em seu art. 2 0 , § 30 , que a vedação da venda e consumo de bebidas não tem aplicação em área urbana. Dois estabelecimentos distantes poucos metros um do outro, só porque situados dos lados opostos da linha divisória de áreas urbana e rural, são tratados de modo diferente. —5. Não há-razão lógica para esse tratamento desigual entre os _ comerciantes da zona urbana e os da zona rural, à margem das rodovias federais (e apenas estas), no que diz respeito à proibição em causa. Incorre a referida lei, portanto, também em atentado ao princípio da isonornia. 6. Incidente de inconstitucionalidade dos artigos 1 a 40, incluídos seus parágrafos, da Lei n. 11.705, de 19.06.2008, remetido à Corte Especial (art. 17, I, c/c art. 356 do RITRF - 1a Região). (AC 0007034-29.2008.4.01.3800/ MG, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA MOREIRA, QUINTA TURMA, e-D3F1 p.261 de 05/06/2013).
Posteriormente, foi rejeitada a arguição de inconstitucionalidade, nos seguintes termos:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.705, DE 19/06/2008. PROIBIÇÃO DE COMERCIALIZAÇÃO DE BEBIDAS ALCÓOLICAS. ESTABELECIMENTOS LOCALIZADOS AO LONGO DE RODOVIAS. ZONA RURAL. COMPATIBILIDADE COM A ORDEM CONSTITUCIONAL. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS. REJEIÇÃO DA ARGUIÇÃO. 1. A proibição de comercialização de bebidas alcoólicas em estabelecimentos comerciais ao longo de rodovias, mesmo em zona rural, sobre ser razoável em si mesma, em face do bem jurídico protegido, é (também) compatível com a ordem constitucional. 2. A vedação, mesmo restringindo ou limitando atividades no âmbito da autonomia privada, regida pela livre iniciativa (art. 170 — CF), prestigia, remota e proximamente, o direito à vida, de estatura constitucional, que é inviolável (art. 5 0 - CF) e deve prevalecer. 111 3. As leis, por presunção da atuação reverente do legislador à Constituição, devem ser consideradas (em princípio) constitucionais. Somente se declara a inconstitucionalidade quando for manifesta e induvidosa. 4. Rejeição da arguição de inconstitucionalidade dos arts. 1°a 4 0 da Lei 11.705, de 19/06/2008.
Com a criação do Tribunal Regional Federal da 6ª Região, os autos foram remetidos a este gabinete.
É o relatório.
VOTO
Nos termos da Lei 11.705/08, a proibição de venda de bebidas alcoólicas em rodovias federais aplica-se aos estabelecimentos situados na zona rural.
A livre iniciativa é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil e não tem caráter absoluto na ordem constitucional, devendo ser feita sua compatibilização com outros princípios constitucionais, em especial com o direito à vida e à seguraça, podendo, em razão disso, ser limitado.
A intervenção do poder público deve ser orientada pelos princípios constitucionais, notadamente pela razoabilidade e pela proporcionalidade, de modo que se pode concluir que não há inconstitucionalidade na proibição de comercialização de bebidas alcoólicas em estabelecimentos comerciais ao longo de rodovias em zona rural visando reduzir o índice de acidentes envolvendo pessoas alcoolizadas.
Por essas razões, aliás, foi rejeitada a arguição de inconstitucionalidade da Lei 11.705/08 nos autos, conforme ementa constante no , f. 52.
Ressalte-se, por pertinente, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4017, concluiu pela constitucionalidade do atacado art. 2° da Lei 11.705/08. Confira-se:
AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ARTIGO 165-A E ARTIGO 277, §§ 2º E 3°. LEI SECA (LEI FEDERAL Nº 11.705/08), ARTS. 2º, 4º e 5º, III, IV E VIII. LEI FEDERAL Nº 12.760/2012, ART. 1º. CONSTITUCIONALIDADE DA REDUÇÃO DO LIMITE DA ALCOOLEMIA PARA ZERO E DAS SANÇÕES IMPOSTAS À RECUSA DO CONDUTOR EM SUBMETER-SE AO TESTE DO BAFÔMETRO. NATUREZA ADMINISTRATIVA DAS SANÇÕES. INEXISTENCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA NÃO AUTO-INCRIMINAÇÃO E DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA. CF/88, ARTS. 5º, CAPUT, II, XXXVI E XLVI; 144; E 170. INCONSTITUCIONALIDADE DA PROIBIÇÃO DE COMÉRCIO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS ÀS MARGENS DAS RODOVIAS FEDERAIS E DA FISCALIZAÇÃO PELA POLÍCIA RODOVIÁRIA. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE. VIOLAÇÃO ÀS LIBERDADES ECONÔMICAS E INDIVIDUAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DA PROIBIÇÃO DE COMÉRCIO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS ÀS MARGENS DAS RODOVIAS FEDERAIS E DA FISCALIZAÇÃO PELA POLÍCIA RODOVIÁRIA. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE. VIOLAÇÃO ÀS LIBERDADES ECONÔMICAS E INDIVIDUAIS. AÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO, COM FIXAÇÃO DE TESE.
1. (a) Trata-se de julgamento conjunto de um recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (RE 1.224.374) e duas ações diretas de inconstitucionalidade (4013 e 4017). A controvérsia cinge-se à análise da constitucionalidade de duas proibições impostas a partir da denominada Lei Seca: (1) da condução de veículos automotivos com qualquer nível de alcoolemia (conhecida como “tolerância zero”), com a imposição da sanção administrativa aos que se recusem a realizar o teste do etilômetro; e (2) da venda de bebidas alcoólicas às margens de rodovias federais, com a imposição de sanção de natureza administrativa. As normas afrontariam, de modo manifestamente desproporcional, as liberdades individuais e econômicas, o devido processo legal e a isonomia, em nome da proteção da segurança no trânsito.
(b) Diante da diversidade das questões postas, será analisada, primeiramente, a constitucionalidade das regras que estabelecem as taxas de alcoolemia admissíveis para condutores e suas sanções e, em seguida, a proibição da venda de bebidas alcoólicas em áreas de domínio das rodovias federais, com as correlatas delegação de competência fiscalizatória à Polícia Rodoviária Federal e delimitação das sanções por descumprimento, porquanto implicam a consideração de direitos fundamentais e princípios constitucionais de natureza distinta.
I – Da constitucionalidade das restrições ao consumo de bebidas alcoólicas por condutores: a proteção à saúde e à segurança públicas: (…)
II – Constitucionalidade da proibição de venda de bebidas alcoólicas nas rodovias federais:
16. A necessidade premente e incontroversa de adoção de medidas que visem a reduzir a incidência de condução de veículos por pessoas alcoolizadas, em nome da garantia da vida, da segurança e do bem-estar daqueles que fazem parte do trânsito, não significa que o Estado possa impor toda sorte de restrições às liberdades individuais.
17. A arquitetura de escolhas conferida por uma política regulatória razoável deve respeitar a autonomia individual ao mesmo tempo em que incentiva comportamentos socialmente desejáveis, prestigiando desenhos normativos que não tolham desproporcionalmente a liberdade decisória dos cidadãos e das empresas (THALER, Richard. SUNSTEIN, Cass. BALZ, John “Choice Architecture” SSRN April 2, 2010), oferecendo um quadro de opções para que o sujeito exerça seu direito de escolha, ainda que assumindo o ônus de sofrer sanções administrativas (SUNTEIN, Cass; THALER, Richard “Libertarian Paternalism is not an Oxymoron”, University of Chicago Law Review 70, n. 4 (Fall 2003): 1159-1202).
18. In casu, a vedação à venda varejista ou ao oferecimento de bebidas alcoólicas para consumo no local, destinada a empreendimentos comerciais localizados em terrenos com acesso direto à rodovia (artigo 2° da Lei n° 11.705/2008), é adequada, necessária e estritamente proporcional ao fim de impedir a condução de veículos automotores após a ingestão de álcool em rodovias federais, porquanto não inviabiliza o exercício das liberdades econômicas dos estabelecimentos e das liberdades individuais de escolha dos consumidores.
19. A vedação à venda varejista ou ao oferecimento de bebidas alcoólicas para consumo no local, destinada a empreendimentos comerciais localizados em terrenos com acesso direto à rodovia, é adequada, necessária e proporcional ao fim de impedir a condução de veículos automotores após a ingestão de álcool em rodovias federais.
20. É constitucional o art. 3º da Lei 11.705/2008, porquanto desestimula a procura pelo produto por parte dos condutores de veículos e inibe formas de burla à legislação.
21. É compatível com a Constituição Federal o art. 4º da Lei Federal 11.705/2008, máxime ser atribuição da Polícia Rodoviária Federal fiscalizar as condutas no trânsito das rodovias federais – garantindo a preservação da ordem pública, a segurança no trânsito e a incolumidade da vida dos cidadãos e do patrimônio público - mediante ações públicas de dissuasão (patrulhamento ostensivo).
22. Ex positis, CONHEÇO das ações diretas de inconstitucionalidade nº 4013 e 4017 e, no mérito, julgo-as IMPROCEDENTES, assentando a CONSTITUCIONALIDADE dos artigos 165-A e 277, §§ 2º e 3º, todos do CTB e dos artigos 2º, 3º e 4º da Lei 11.705/2008.
23. Ex positis, DOU PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário 1.224.374, para restabelecer a validade do auto de infração de trânsito lavrado pelo Recorrente, propondo a fixação da seguinte tese de repercussão geral:
“Não viola a Constituição a imposição legal de sanções administrativas ao condutor de veículo automotor que se recuse à realização dos testes, exames clínicos ou perícias voltados a aferir a influência de álcool ou outra substância psicoativa (art. 165-A e art. 277, §§ 2º e 3º, todos do CTB, na redação dada pela Lei 13.281/2016)”.
(ADI 4017, Relator: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 19-05-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-190 DIVULG 22-09-2022 PUBLIC 23-09-2022).
No mesmo sentido, o entendimento desta 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 6ª Região:
ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.705/2008. PROIBIÇÃO DE VENDA DE BEBIDAS ALCOÓLICAS ÀS MARGENS DAS RODOVIAS FEDERAIS.
1. Cuida-se de Remessa Necessária e Apelação interposta pela União contra sentença que declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 11.705/2008, que proíbe a venda de bebidas alcoólicas em estabelecimentos situados na faixa de domínio das rodovias federais, e concedeu a segurança para que o impetrado se abstivesse de fiscalizar ou autuar o impetrante pela comercialização de bebidas alcoólicas.
2. A União alega que a proibição é constitucional, com base em estudos sobre a redução de acidentes automobilísticos e precedentes do STF que corroboram a validade de restrições à venda de bebidas alcoólicas. Argumenta também que a decisão de primeira instância conflita com a decisão do STF na ADI 4017, que considerou a norma constitucional. O impetrante, por sua vez, sustenta que a lei viola princípios constitucionais da livre iniciativa, livre concorrência, segurança jurídica, isonomia e direito de propriedade.
3. A matéria em debate diz respeito à constitucionalidade do art. 2º da Lei 11.705/2008, que proibiu o comércio de bebidas alcoólicas às margens das rodovias federais. A questão foi objeto de apreciação pelo STF na ADI n. 4017, concluindo a Suprema Corte pela constitucionalidade da referida norma.
4. Apelação e Remessa Necessária providas para, reformando integralmente a sentença, denegar a segurança. (TRF-6, AC 0011176-76.2008.4.01.3800, Relator Desembargador Federal Marcelo Dolzany da Costa, 3ª Turma, j. 14-10-2024)
No tocante às alegações recursais de que: a) a lei questionada é mais lesiva e menos eficiente que diversas outras que podem ser adotadas para evitar acidentes nas rodovias; e b) haverá significativos impactos econômicos causados pela Lei 11.705/08, estas não se mostram suficientes para acolher o pedido autoral, já que não cabe ao Judiciário substituir a vontade do legislador, exarada na Lei impugnada, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.
Ademais, merece ser transcrito trecho do parecer do Ministério Público exarado no incidente de arguição de inconstitucionalidade em que opina pelo seu desprovimento (, f. 11), mormente diante da situação peculiar das rodovias em zona rural:
"Nos estabelecimentos rurais, a maior parte da clientela é formada, inegavelmente, por motoristas em trânsito, em viagem; o que não ocorre no perímetro urbano. Além disso, nas zonas rurais, os limites de velocidade são maiores (Lei n.o 9.503/97, art. 61), de modo que a ingestão de bebida alcoólica, nesses locais, é potencialmente mais perigosa"
Logo, deve ser mantida a sentença impugnada em sua integralidade.
Em face do exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por GLAUCIO FERREIRA MACIEL GONCALVES, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000058230v10 e do código CRC f6ad9226.
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