Apelação/Remessa Necessária Nº 0050893-51.2015.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal MIGUEL ANGELO DE ALVARENGA LOPES
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença proferida em 05/07/2021 que, extinguiu a execução fiscal ajuizada em desfavor da MASSA FALIDA DO BANCO DO PROGRESSO S/A e de J. A. R., visando à satisfação de crédito no valor de R$1.399.626,07 a título de ressarcimento ao erário decorrente de condenação imposta pelo Tribunal de Contas da União no acórdão TCU 445/2002, consubstanciado na CDA 735/2015, com resolução de mérito, na forma do art. 487, II, do CPC/2015, pelo reconhecimento da prescrição quinquenal. Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios, ressalvando quanto à massa falida de Banco do Progresso, que os honorários serão fixados nos autos dos embargos à execução opostos, autos n. 63801-09.2016.4.01.3800, a fim de se evitar condenação em duplicidade.
Sustenta a apelante, em síntese, que não ocorreu a prescrição, uma vez que o início do prazo prescricional se deu apenas depois do envio do ofício que comunicou ao INSS sobre a condenação, o que se deu apenas em 17/04/2015, conforme documento constante do ID 373771869, pág. 1 e, pela teoria da actio nata, não poderia o crédito prescrever antes de ser possível sequer dar início à sua cobrança, já que não tinha conhecimento da existência de crédito constituído em seu favor para efetivação dos atos de cobrança, posto que a entidade credora, nesses casos, não participa do processo administrativo.
Para tanto, alega que restou demonstrada, com a juntada nestes autos do Processo TC 026.592/2008-0, onde efetivamente foram praticados os atos processuais pelas partes e proferidas decisões e intimações pelo TCU destacando que, conforme informado pelo Despacho do ID - 373798374 - pág. 25/26, a constituição definitiva do crédito ocorreu em 06/01/2011.
Destaca que o STJ possui posicionamento sedimentado na teoria da actio nata acerca da contagem do prazo prescricional. Isso porque “o surgimento da pretensão ressarcitória não se dá necessariamente no momento em que ocorre a lesão ao direito, mas sim quando o titular do direito subjetivo violado obtém plena ciência da lesão e de toda a sua extensão, bem como do responsável pelo ilícito, inexistindo, ainda, qualquer condição que o impeça de exercer o correlato direito de ação (pretensão)” (REsp 1347715/RJ, Terceira Turma, DJe 04/12/2014).
Defende, ainda, que a decisão proferida pelo E. Supremo Tribunal Federal no RE 636.886 teria determinado que, nos processos de tomada de contas, não estariam sujeitos a prescrição previstas na forma da Lei 6.830/1980, mas apenas a prescrição intercorrente.
Ao final, requer a reforma da sentença para que seja afastada a prescrição da pretensão executiva da Entidade Credora, reformando a decisão do juiz de origem e determinando o prosseguimento da execução.
Foram apresentadas contrarrazões, pugnando pela manutenção da decisão recorrida que reconheceu de ofício, a prescrição quinquenal, haja vista que o trânsito em julgado da decisão condenatória do TCU ocorreu em maio/2008 e o ajuizamento da execução fiscal em setembro/2015.
É o relatório.
VOTO
Não havendo questões prévias a serem analisadas, passo diretamente ao mérito do recurso interposto.
Trata-se de recurso de apelação relativa execução fiscal extinta pelo reconhecimento da prescrição quinquenal do débito exequendo.
No caso concreto, a execução fiscal foi proposta para exigir valores constituídos pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão n. 445/2002.
O julgado em comento tinha como objeto a Tomada de Contas Especial instaurada pelo INSS em face do ex-presidente da autarquia, Sr. J. A. R. e de cinquenta e três instituições financeiras, dentre elas o Banco do Progresso S/A.
O TCU determinou, no caso, a devolução aos cofres públicos de montante relativo à correção monetária constatada entre a diferença do valor arrecadado e o valor dos benefícios pagos pela rede bancária pela Taxa Referencial Diária (TRD), entre as datas da operação nas instituições financeiras (D) e a data do ajuste financeiro com o INSS (D+2), nos meses de novembro e dezembro de 1991.
Neste contexto, pela Apelada foram apresentados embargos à execução fiscal indicando (i) a inarredável prescrição que fulminou o pretenso crédito, (ii) a legalidade da conduta do ex-Presidente do INSS, Sr. J. A. R., uma vez que investido de competência para praticá-la e (iii) a inexigibilidade da multa e dos juros, eis que tal exigência é vedada pelo Decreto-Lei nº 7.661/45, aplicável à Embargante, massa falida.
Percorrido o trâmite processual, o juízo a quo reconheceu, de ofício, a prescrição da exigência, tendo em vista que o trânsito em julgado da decisão condenatória do TCU se deu, inequivocamente, em maio 2008, ao passo que o ajuizamento da execução fiscal ocorreu apenas em setembro de 2015, assim fundamentada:
“A alegação do exequente de que a questão da prescrição não poderia ser objeto de decisão na execução, uma vez que a matéria já foi arguida nos embargos não procede.
A uma, porque prescrição é matéria que o juízo pode conhecer de ofício. A duas, porque os embargos foram opostos apenas pela massa falida, não tendo o coobrigado J. A. R. constituído advogado nem sequer sido intimado da penhora e do prazo para embargos, de maneira que o juízo poderia suscitar, de ofício, essa questão nos autos da execução, nem que fosse apenas em relação ao referido coobrigado.
Ademais, diversamente do que se dá com a presente execução, os embargos não se encontram maduros para análise da prescrição diretamente naqueles autos, tendo o INSS requerido a produção de prova documental e vista dos autos após o julgamento do Tema 899 pelo STF (fls. 125 e 142-v. daqueles autos), o que só postergaria a resolução da questão caso tivesse de ser lá decidida.
Assim, a fim de assegurar idêntica solução para ambos os executados e atentando para os princípios da celeridade e da instrumentalidade, considero que nada obsta a que o juízo aprecie a questão diretamente nestes autos — que se encontram prontos para julgamento —, remetendo para os embargos apenas eventual discussão acerca dos honorários (já que a falida constituiu advogados e a questão também integrou a causa de pedir deduzida naquela ação).
Por outro lado, não procede a alegada necessidade de dilação probatória, porque os autos foram devidamente instruídos com cópias do PA (Id 373771847 a Id 373798374, p. 26), o que basta para análise da prescrição, cabendo destacar que o juízo poderia ordenar a juntada do procedimento administrativo, como lhe faculta o art. 41 da LEF.
Dito isso, passo à análise da questão da prescrição para reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil, tendo em vista o julgamento do Tema Repetitivo 899/STF pelo STF, que fixou a tese de "É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.”
Alega o INSS que não ocorreu a prescrição, seja porque o trânsito em julgado do acórdão TCU 445/2002 teria ocorrido somente em 06/01/2011, seja porque o início do prazo prescricional teria ocorrido apenas depois do envio do ofício que comunicou o INSS sobre a condenação do TCU em 17/04/2015, conforme documento constante do ID 373771869, p. 1, invocando a teoria da actio nata.
Sem razão ao exequente quando alega que o trânsito em julgado do Acórdão TCU 445/2002 se deu no ano de 2011.
Conforme Id 373771869, p. 18, no julgamento dos embargos de declaração decididos no âmbito do Acórdão n. 328/2008-TCU-Plenário, sessão de 5/3/2008, o Plenário decidiu “declarar que a oposição de novos embargos contra a presente deliberação não suspenderá a consumação do trânsito em julgado do Acórdão no 445/2002-Plenário, podendo, assim, ser implementada a cobrança judicial do débito imputado naquela deliberação.” (destaquei)
Dessa forma, apesar dos inúmeros pedidos de reconsideração e embargos declaração interpostos contra o Acórdão 445/2002, que lastreia a CDA exequenda, é fato que o trânsito em julgado da decisão condenatória se deu em 05/2008, após o julgamento desses embargos de declaração, e não em 2011, como pretende o exequente. E, a contar da intimação dessa última decisão, já poderiam e deveriam ter sido tomadas todas as medidas necessárias à cobrança do débito.
Tanto que, em 05/2008, foi determinada a expedição de ofício aos bancos comunicando acerca da inclusão de J. A. R. como responsável solidário pelos débitos constituídos por meio do Acórdão TCU 445/2002 (Id 373798374, p. 11) e foi proferido despacho em 30/07/2008, ordenando a remessa dos autos para ser efetuada a cobrança executiva (Id constante do Id 373798374, p. 10).
Novamente, em 18/10/2009, a autoridade administrativa destacou, no item 13 do relatório constante do Id 373798348, p. 27, que:
Contra os embargos de declaração julgados no Acórdão n° 2445/2007-TCU-Plenário foram interpostos novos embargos de declaração, decididos no âmbito do Acórdão n° 328/2008-TCU-Plenário, sessão de 5/3/2008. No voto, consta que o Tribunal considerou meramente protelatório o recurso apresentado, sendo caracterizada a litigância de má-fé do recorrente. O Tribunal conheceu dos embargos para, no mérito, rejeitá-lo e declarou que eventual nova interposição de embargos não suspenderia o trânsito em julgado do Acórdão n° 445/2002- TCU- Plenário. Como não caberia outro recurso com efeito suspensivo contra o Acórdão n° 445/2002- Plenário, que decidiu o mérito da TCE, ocorreu o transitou em julgado desse Acórdão. (destaquei)
E o item 31, b, do mesmo relatório (constante à p. 8 do Id 373798374,) novamente assevera que não “há impedimentos para que os autos dos processos de cobranças executivas constituídos pela 1ª SECEX tramitem regularmente com vistas ao envio da documentação ao órgão competente para a execução dos acórdãos emitidos tanto no TC n° 011.034/1997-1 quanto no TC n° 015.152/1992-8”, recomendando proceder-se à execução da dívida.
Dessa forma, a alegação de que o trânsito em julgado ocorreu apenas em 2011 é desprovida de qualquer suporte fático ou jurídico, devendo ser rejeitada pelo juízo.
Tampouco o início do prazo de prescrição da pretensão executória do INSS se iniciou apenas com o recebimento do ofício do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União encaminhando o acórdão condenatório, como defende o INSS (actio nata), mas, sim, com o trânsito em julgado do acórdão TCU 445/2002 TCU em 05/2008.
Isso porque o prazo quinquenal para o exercício da pretensão executória inicia-se a partir do momento em que se forma o título executivo, como pacificado pela jurisprudência:
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INEXISTENTE. AÇÃO DECLARATÓRIA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. EFICÁCIA EXECUTIVA. POSSIBILIDADE. CONTEÚDO CONDENATÓRIO. TÍTULO EXECUTIVO EXIGÍVEL. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. (...) 5. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o termo inicial da contagem do prazo prescricional da pretensão executória é a data do trânsito em julgado da sentença. Incidência da Súmula nº 568/STJ. Precedentes. (...) 8. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1.594.440/SP, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 14/09/2020, DJe 28/09/2020 - destaquei).
DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA CONDENATÓRIA DE REPARAÇÃO CIVIL. SÚMULA 150/STF. DIREITO INTERTEMPORAL. ACTIO NATA. CC/16. PRAZO VINTENÁRIO. TERMO INICIAL. TRÂNSITO EM JULGADO DA SENTENÇA. 1. A pretensão do cumprimento de sentença é a mesma pretensão da ação de conhecimento. Não há uma nova pretensão executiva que surge na data do trânsito em julgado da sentença condenatória. Precedente da 4ª turma. 2. O momento em que nasce a pretensão de reparação civil (teoria da actio nata) é o critério para definir a legislação do prazo prescricional aplicável à hipótese. Incidência da Súmula 150/STF. 3. O prazo da prescrição da execução flui a partir do trânsito em julgado da sentença condenatória. 4. Na hipótese, a pretensão de reparação civil surgiu antes da entrada em vigor do CC/02, incidindo o regime jurídico do CC/16 para contagem do prazo prescricional do cumprimento de sentença. 6. Recurso especial não provido. (REsp 1419386/PR, relatora ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 18/10/16, DJe 24/10/16 - destaquei).
Da mesma forma, o termo inicial da prescrição da pretensão executória em questão é o trânsito em julgado do acórdão condenatório do TCU, o qual constitui o título executivo (Acórdão 445/2002).
Ao contrário do que alegado, em todos os acórdãos constantes do procedimento administrativo juntado aos autos, consta o INSS como entidade cadastrada, não podendo alegar que não participou da formação do título executivo e desconhecia a condenação (exemplo, Id 373771869, p. 9, Acórdão 445/2002).
Fica, desta forma, afastada a alegação de que o início do prazo prescricional somente se deu após o recebimento do ofício do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União encaminhando o acórdão condenatório, como defende o INSS (actio nata).
E, quanto à definição do prazo, no sentir desse juízo, deve ser observado o quinquenal, por analogia ao disposto no art. 1º do Decreto 20.910/1932 e ao art. 1º da Lei 9.873/99.
Isso porque, segundo a jurisprudência pátria, via de regra, o prazo de 10 anos previsto no art. 205 do Código Civil 205 não é aplicável às relações regidas pelo Direito Público.
Por exemplo, analisando questão relativa à Taxa de Ocupação de Terrenos da Marinha — que é preço público — em julgamento realizado pela sistemática do art. 543-C do CPC/1973 (recursos repetitivos), o STJ entendeu que, diante da ausência de norma específica, o Código Civil não é aplicável, sendo preferível lançar mão de outra norma que trate de prazos de Direito Público (como o Decreto-Lei 20.910/1932).
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. TERRENOS DE MARINHA. COBRANÇA DA TAXA DE OCUPAÇÃO. PRESCRIÇÃO. DECRETO-LEI 20.910/32 E LEI Nº 9.636/98. DECADÊNCIA. LEI 9.821/99. PRAZO QUINQUENAL. LEI 10.852/2004. PRAZO DECENAL MARCO INTERRUPTIVO DA PRESCRIÇÃO. ART.8º, § 2º, DA LEI 6.830/80. REFORMATIO IN PEJUS. NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, CPC. INOCORRÊNCIA.1. O prazo prescricional, para a cobrança da taxa de ocupação de terrenos de marinha, é de cinco anos, independentemente do período considerado, uma vez que os débitos posteriores a 1998, se submetem ao prazo quinquenal, à luz do que dispõe a Lei 9.636/98, e os anteriores à citada lei, em face da ausência de previsão normativa específica, se subsumem ao prazo encartado no art. 1º do Decreto-Lei 20.910/1932. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 944.126/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 22/02/2010; AgRg no REsp 1035822/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 18/02/2010; REsp 1044105/PE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 14/09/2009; REsp 1063274/PE, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe 04/08/2009; EREsp 961064/CE, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Rel. p/ Acórdão Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 31/08/2009.2. A relação de direito material que enseja o pagamento da taxa de ocupação de terrenos de marinha é regida pelo Direito Administrativo, por isso que inaplicável a prescrição delineada no Código Civil.3. O art. 47 da Lei 9.636/98, na sua evolução legislativa, assim dispunha:Redação original: “Art. 47. Prescrevem em cinco anos os débitos para com a Fazenda Nacional decorrentes de receitas patrimoniais. Parágrafo único. Para efeito da caducidade de que trata o art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, serão considerados também os débitos alcançados pela prescrição.”Redação conferida pela Lei 9.821/99: "Art. 47. Fica sujeita ao prazo de decadência de cinco anos a constituição, mediante lançamento, de créditos originados em receitas patrimoniais, que se submeterão ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência. § 1º O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. § 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei."Redação conferida pela Lei 10.852/2004: "Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos: I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento. § 1º O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. § 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei." 4. Em síntese, a cobrança da taxa in foco, no que tange à decadência e à prescrição, encontra-se assim regulada:(a) o prazo prescricional, anteriormente à edição da Lei 9.363/98, era quinquenal, nos termos do art. 1º, do Decreto 20.910/32;(b) a Lei 9.636/98, em seu art. 47, institui a prescrição qüinqüenal para a cobrança do aludido crédito;(c) o referido preceito legal foi modificado pela Lei 9.821/99, que passou a vigorar a partir do dia 24 de agosto de 1999, instituindo prazo decadencial de cinco anos para constituição do crédito, mediante lançamento, mantendo-se, todavia, o prazo prescricional quinquenal para a sua exigência;(d) consectariamente, os créditos anteriores à edição da Lei nº 9.821/99 não estavam sujeitos à decadência, mas somente a prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do Decreto nº 20.910/32 ou 47 da Lei nº 9.636/98);(e) com o advento da Lei 10.852/2004, publicada no DOU de 30 de março de 2004, houve nova alteração do art. 47 da Lei 9.636/98, ocasião em que foi estendido o prazo decadencial para dez anos, mantido o lapso prescricional de cinco anos, a ser contado do lançamento.(…)9. Os créditos objeto de execução fiscal que não ostentam natureza tributária, como sói ser a taxa de ocupação de terrenos de marinha, têm como marco interruptivo da prescrição o despacho do Juiz que determina a citação, a teor do que dispõe o art. 8º, § 2º, da Lei 6.830/1980, sendo certo que a Lei de Execuções Fiscais é lei especial em relação ao art. 219 do CPC. Precedentes do STJ: AgRg no Ag 1180627/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe 07/05/2010; REsp 1148455/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 23/10/2009; AgRg no AgRg no REsp 981.480/SP, SEGUNDA TURMA, Dje 13/03/2009; e AgRg no Ag 1041976/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 07/11/2008.(…) (REsp 1133696/PE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2010, DJe 17/12/2010)
Assim, à falta de legislação específica, tenho que o ressarcimento aos cofres públicos dos valores referidos no acórdão exequendo está sujeito a prazo quinquenal referido no art. 1º do Decreto 20.910/1932 e Súmula 150 do Supremo Tribunal Federal (Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação).
Nesse sentido, também já se manifestou o Ministro Luís Roberto Barroso, relator do MS 32.201/DF, em julgamento realizado em 21/03/2017:
Como se sabe, o prazo prescricional referencial em matéria de direito administrativo é de cinco anos, seja contra ou a favor da Fazenda Pública, como decorrência de um amplo conjunto de normas: Decreto no 20.910/32; CTN, arts. 168, 173 e 174; Lei no 6.838/80, art. 1o; Lei no 8.112/90, art. 142, I; Lei no 8.429/92, art. 23; Lei no 12.529/2011, art. 46; entre outros."
Assim, considerando o trânsito em julgado ocorrido em maio/2008 e não tendo sido noticiadas quaisquer causas suspensivas ou interruptivas do prazo prescricional anteriores a maio de 2013, é forçoso reconhecer que, ao tempo da inscrição em dívida ativa e consequente ajuizamento da presente execução, ambas ocorridas em 2015, o crédito exequendo já se encontrava fulminado pela prescrição.”
No caso concreto, como restou demonstrado nos autos dúvidas inexistem quanto ao trânsito em julgado do Acórdão n° 445/2002 - TCU – Plenário ocorrido em maio/2008 e o ajuizamento da execução fiscal em setembro de 2015, motivo pelo qual não há como prevalecer os argumentos apresentados pela exequente de desconhecimento do título executivo e de sua exigibilidade.
Por outro lado, acerca da imprescritibilidade do ressarcimento ao Erário, tenho que a questão não demanda maiores considerações pois o Supremo Tribunal Superior, sob o regime de repercussão geral, decidiu no julgamento dos RE 669.069/MG (Tema nº 666, DJe 28/04/2016), RE 852.475/SP (Tema nº 897, DJe 25/03/2019) e RE 636.886/AL (Tema nº 899, DJe 24/06/2020), reconheceu que a imprescritibilidade só alcançaria os casos de ilícito tipificado como improbidade administrativa, prevalecendo, para as demais infrações que causem prejuízo ao Erário, a parte inicial do mesmo dispositivo, sujeitando-as à ocorrência da prescrição com prazo previsto em texto legal.
No tocante a prescrição quinquenal a Primeira Seção do STJ, por ocasião do julgamento do REsp 1.251.993/PR (Tema 553), submetido à sistemática do art. 543-C do CPC/1973, assentou a orientação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública é quinquenal, conforme previsto no art. 1º, do Decreto-Lei 20.910/1932.
No mesmo sentido é o enunciado da Sumula 150 do STF: “Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação”.
Desse modo, tendo a execução fiscal sido ajuizada em setembro de 2015, mais de cinco anos após o trânsito em julgado do acórdão condenatório, encontra-se prescrito o crédito exequendo, devendo ser mantida a sentença recorrida, por se encontrar em conformidade com o entendimento dos Tribunais Superiores.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
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