Agravo de Instrumento Nº 6005002-97.2024.4.06.0000/MG
RELATOR: Desembargador Federal EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão do juízo de 1º grau, que, nos autos de ação civil pública n. 1004953-90.2022.4.01.3803, proposta pelo Ministério Público Federal em desfavor do agravante, indeferiu o pedido de reconhecimento da prejudicial de prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário.
Sustentou o agravante que a ação originária não está fundada em ato doloso de improbidade administrativa, de modo que está prescrita a pretensão ministerial de ressarcimento ao erário. Não se aplicaria ao caso, por isso, o Tema 897 do STF.
Foi indeferido o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao agravo.
O agravante suscitou a incompetência da 2ª Seção para o julgamento do feito (evento 8), o que foi acolhido, tendo os autos sido redistribuídos à minha relatoria.
O Ministério Público Federal, em contrarrazões, defendeu que a ação originária foi fundamentada nos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, justamente porque visa ao ressarcimento do erário em razão de lesão decorrente da prática de ato de improbidade administrativa. Em relação a essas ações de ressarcimento, o Supremo Tribunal Federal (STF), ao apreciar o Tema 897, firmou a tese de que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. Ou seja, as ações de ressarcimento ao erário, fundadas em atos dolosos de improbidade administrativa, são imprescritíveis.
Aduziu, ainda, que, conforme entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é juridicamente possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92.
É, no que interessa, o relatório.
VOTO
O cerne da controvérsia posta, nestes autos, está em definir a autonomia da ação de ressarcimento fundada em ato de improbidade e a repercussão de eventual prescrição desses atos na pretensão ressarcitória.
Não há dúvida quanto à imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas na prática de atos de improbidade administrativa. O texto constitucional é expresso ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para os ilícitos, na esfera civil ou penal, que gerem prejuízo o erário (art. 37, § 5º da Constituição), mas exclui as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as imprescritíveis.
É reconhecida a autonomia da ação de ressarcimento ao erário decorrente da prática de ato de improbidade em relação à própria ação civil pública por improbidade, sendo irrelevante o nomen juris atribuído à ação. O ponto nodal aqui é a causa de pedir: tratando-se de prática de ato de improbidade, é legítima a propositura de ação com fins de se obter o ressarcimento ao erário, inclusive quando já prescritas as respectivas sanções.
O princípio da reparação integral do dano impõe a plena responsabilidade patrimonial dos responsáveis e eventuais beneficiários do ato lesivo. Essa responsabilidade, acrescente-se, não abrange apenas os danos materiais. Engloba, também, eventual dano moral coletivo que tenha advindo do ato lesivo ao patrimônio público. Isso reforça a tese de responsabilidade e do dever de reparação por todo aquele que lesa o erário.
A reparação integral do dano causado ao patrimônio público, notadamente por aqueles que integram a Administração Pública, é princípio que encontra assento na Constituição Federal, na Convenção da ONU de Combate à Corrupção (Convenção de Mérida) e na legislação extravagante cível-criminal, sendo uma concretização dos princípios democrático e da responsabilidade.
Em razão da relevância desse dever de ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres públicos e do compromisso assumido pelo ordenamento jurídico de combater a corrupção e, portanto, a improbidade, a Constituição previu expressamente, em seu art. 37, § 5º, que é imprescritível a ação de ressarcimento quando o dano advier de ato de improbidade administrativa. Nesse ponto, destaca-se que não são todos os danos ao patrimônio público que são imprescritíveis, mas apenas aqueles que advêm de ato de improbidade, eis que os atos de improbidade merecem maior repreensão, haja vista o inerente risco aos pilares da República e da democracia.
A propósito, cumpre destacar a lição de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (Improbidade Administrativa, 8.ed., São Paulo: Saraiva, 2014, p. 644/645), no sentido de que: "Aquele que causar dano a outrem tem do dever de repará-lo, dever que reside na necessidade de recompor o patrimônio do lesado, fazendo com que este, tanto quanto possível, retorne ao estado em que se encontrava por ocasião da prática do ato lesivo. Essa concepção, hodiernamente, encontra-se amplamente difundida e erigida à categoria de princípio geral de direito, sendo integralmente aplicada em se tratando de danos causados ao patrimônio público. Note-se, no entanto, que o texto legal não tem o poder de alterar a essência ou a natureza dos institutos; in casu, observa-se que a reparação dos danos, em seus aspectos intrínsecos, não representa uma punição para o ímprobo, pois tão somente visa repor o status quo. O vocábulo ressarcimento exprime a ideia de equivalência na contraprestação, apresentando-se como consequência da atividade do agente que ilicitamente causa dano ao sujeito passivo do ato de improbidade. A reparação, consoante a dicção da Lei 8.429/1991, há de ser integral, o que torna cogente o dever de ressarcir todos os prejuízos sofridos pela pessoa jurídica lesada, qualquer que seja a sua natureza. Insuficiente o quantum fixado a título de reparação, caberá à Fazenda Pública ajuizar as ações necessárias à complementação do ressarcimento".
Conclui-se, à vista do exposto, que a prescrição da pretensão sancionatória não importa a da pretensão ressarcitória. Assim, a declaração de prescrição das sanções aplicáveis aos atos de improbidade não impede o prosseguimento ou ajuizamento da demanda no que se refere ao pedido de ressarcimento.
Nesse sentido, decidiu o STF, nos autos do RE 852.475/SP, que, julgado em sede de repercussão geral, deu origem ao Tema 897, fixando a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário, fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.
O STJ, por sua vez, também já se manifestou reiteradas vezes, nessa direção, conforme se verifica, dentre tantos, do julgado abaixo, no qual se reconhece:
1. Hipótese em que o Tribunal de origem consignou que evidenciada a ocorrência da prescrição, é certo que o ressarcimento de eventual dano causado ao erário deve ser buscado por meio de ação autônoma (fl. 321, e-STJ). 2. O STJ entende ser prescindível a propositura de ação autônoma para pleitear ressarcimento ao erário, mesmo que já estejam prescritas as penas referentes à prática de atos de improbidade. 3. Recurso Especial provido" (STJ, REsp 1.732.285/MG, Rel. Ministro Herman Benjami, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/11/2018).
Ainda no âmbito do STJ, há firme entendimento de que é possível deduzir pedido autônomo de ressarcimento de danos em ação civil pública de improbidade. Em voto proferido no REsp 928.725/DF, o eminente Minstro Teori Albino Zavascki, sedimentou o entendimento de que é legítima utilização da ação de improbidade para deduzir pedido autônomo de ressarcimento, consignando que:
“Conforme referiu o voto da Ministra relatora, defendi em sede doutrinária o entendimento de que a ação de improbidade administrativa prevista na Lei 8.429/92 destina-se não propriamente a obter ressarcimento de danos. Não é por outra razão que o procedimento adotado para a ação de improbidade foi moldado em formato semelhante ao da ação penal para os crimes praticados por funcionário público contra a Administração, prevista nos artigos 513 a 518 do CPP. Para o puro e simples pedido isolado e autônomo de ressarcimento de danos, não há necessidade de utilização desse especialíssimo procedimento, podendo ser utilizado o rito comum da ação civil pública (ZAVASCKI, Teori Albino, Processo Coletivo, 3a. ed., São Paulo, RT, 2008, p.124 e p. 140).
Inobstante, isso não significa dizer que a utilização da ação de improbidade para deduzir pedido autônomo de ressarcimento de danos acarrete, necessariamente, a extinção do processo sem julgamento de mérito. Essa solução radical e inflexível não atende ao princípio da instrumentalidade das formas, por força do qual não se anulam atos processuais que, embora praticados de forma diversa da enunciada, atingem mesmo assim a sua finalidade. Também não atende ao princípio da preservação (ou do aproveitamento) dos atos do processo, segundo o qual não se declara a nulidade desses atos quando for possível suprir o defeito ou corrigir a irregularidade.
A lição de Zavaski afasta a alegação do agravante de que o órgão ministerial, ao propor a demanda originária valendo-se do rito comum da ação civil pública e não do especialíssimo estabelecido para as ações de improbidade, teria se equivocado.
Tal entendimento foi adotado, posteriormente, reiteradas vezes pelo STJ, conforme se verifica, dos seguintes julgados:
3. Ainda que superado o óbice processual apontado, melhor sorte não teria o agravante. Isso porque a 1ª Seção do STJ firmou sua compreensão no sentido da prescindibilidade de propositura de ação autônoma para se pleitear ressarcimento ao erário, ainda que já estejam prescritas as penas referentes à prática de atos de improbidade (REsp 1.289.609/DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 2/2/2015).
A declaração da prescrição das sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa não impede o prosseguimento da demanda quanto à pretensão de ressarcimento dos danos causados ao erário" (STJ, REsp 1.331.203/DF, Rel. Ministro Ari Pargendler, Primeira Turma, DJe de 11/04/2013). Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.518.310/SE, Rel. p/ acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 01/07/2020; REsp 1.732.285/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 21/11/2018; AgRg no AREsp 160.306/SP, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 16/04/2015; 09. VII.
1. Hipótese em que o Tribunal de origem consignou que 'evidenciada a ocorrência da prescrição, é certo que o ressarcimento de eventual dano causado ao erário deve ser buscado por meio de ação autônoma' (fl. 321, e-STJ). 2. O STJ entende ser prescindível a propositura de ação autônoma para pleitear ressarcimento ao erário, mesmo que já estejam prescritas as penas referentes à prática de atos de improbidade. 3. Recurso Especial provido" (STJ, REsp 1.732.285/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 21/11/2018).
Assim, ao se reconhecer a prescindibilidade da propositura de ação autônoma, por via transversas, reconhece-se a sua legitimidade. E mais do que isso: reconhece-se a sua legitimidade, inclusive, quando já prescritas as sanções estabelecidas no art. 12 da Lei 8.429/92.
Assim, tratando-se da prática de ato de improbidade, ilícito qualificado, ainda que prescritas as demais punições, remanesce o interesse e a legitimidade para pedir ressarcimento, seja a ação nominada como civil pública, de improbidade ou mesmo de indenização. Aliás, é conhecimento básico de direito processual civil de que as ações não têm, tecnicamente, nome, embora a conduta de nomeá-las tenha-se celebrizado na praxe forense. O que interessa, para a caracterização dos limites da ação, são os contornos da pretensão, dados pela causa de pedir e pelo pedido.
Analisando a matéria, o ministro Alexandre de Morais concluiu que:
"A necessidade de ajuizamento ou prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público, mesmo nos casos de prescrição das demais sanções previstas na Lei 8.429/92, decorre da necessidade de fiel observância ao Princípio da Tutela Judicial Efetiva, que supõe o estrito cumprimento pelos órgãos judiciários dos princípios processuais previstos no ordenamento jurídico, em especial o Devido Processo Legal, o Contraditório e a Ampla defesa, incluído todas as previsões específicas da Lei 8.429/1992, pois as previsões processuais e a sequência procedimental não são mero conjunto de trâmites burocráticos, mas um rígido sistema de garantias para as partes visando ao asseguramento de justa e imparcial decisão final, com eventual imposição de sanção" (A necessidade de ajuizamento ou prosseguimento de ação civil de improbidade administrativa para fins de ressarcimento ao erário público, mesmo nos casos de prescrição das demais sanções previstas na Lei 8.429/1992. In: MARQUES, MAURO CAMPBELL (Coordenador), Improbidade administrativa: temas atuais e controvertidos. Rio de Janeiro: Forense, 2017. p.19-37).
É salutar que se levem a sério os compromissos fundamentais, especialmente aqueles que materializam a proteção da coisa pública e da probidade administrativa, incorporados à narrativa constitucional pátria como pilares republicanos. O comando constitucional concretizou o ideal republicano de que ninguém, ainda que pelo transcurso de lapso temporal considerável, está autorizado ilicitamente a causar prejuízo ao erário, locupletando-se da coisa pública, ao se eximir do dever de ressarcimento.
Portanto, é evidente que a prescrição das sanções estabelecidas no art. 12 da Lei 8.429/92 não se estende ao dever de ressarcimento, o qual, como mencionado, é considerado imprescritível e pode ser deduzido em ação autônoma ou nos mesmos autos da ação de improbidade (ainda quando declarada a prescrição das respectivas sanções).
Quanto ao substrato probatório do ato de improbidade imputado como causa do ressarcimento, vigora o princípio do in dubio pro societate. Sob essa premissa, apenas as ações manifestamente temerárias devem ser rejeitadas. Havendo razoáveis indícios da prática de atos de improbidade, o processo deve ter sequência, assegurando-se às partes o direito ao contraditório e à ampla defesa, inclusive quanto à comprovação do ato de improbidade apontado como causador do prejuízo reclamado. Se o ressarcimento de dano ao erário pressupõe um ato de improbidade administrativa reconhecido judicialmente, é evidente que, se não comprovado tal ato, na ação de improbidade, essa comprovação deve ser buscada na ação de ressarcimento.
Importante registrar que não há nenhuma violação ao contraditório e à ampla defesa, na medida em que, na ação de ressarcimento de dano ao erário, a parte ré só pode ser condenada se comprovado o ato de improbidade que deu causa ao prejuízo ao patrimônio público apontado como fundamento do pedido. Toda a ação deverá ter um pedido e uma causa de pedir, incumbindo ao autor o ônus de comprovar o fato constitutivo do seu direito.
É certo, pois, que, se proposta a ação de ressarcimento, essa vai se processar evidentemente com a devida instrução probatória, como sói ocorrer com todas as ações judiciais. A imprescritibilidade constitucional da ação ressarcitória não está condicionada a prévio reconhecimento do ato causador do dano como improbidade administrativa. Afirmar se os atos imputados à agravante constituem ou não atos dolosos tipificados na Lei de Improbidade Administrativa depende efetivamente de dilação probatória, o que não é possível em sede de agravo, sem a devida instrução probatória em primeiro grau.
Em face do exposto, voto por negar provimento ao presente agravo de instrumento.
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